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Budgetrecht
Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft
Budgetrecht
Der Begriff des Budgetrechts (auch: Etatrecht) ist definiert als das Recht einer Volksvertretung (z.B. Bundestag, Landtag, Kreistag, Stadt-/Gemeinderat), den
Haushaltsplan der jeweiligen
öffentlichen Gebietskörperschaft
festzustellen und zu beschließen. Die Beratung der Volksvertretung über den zu verabschiedenden Haushaltsplan basieren hierbei auf dem
Haushaltsentwurf der Verwaltung, den die Volksvertretung prüft, ggf. ändert und schließlich beschließt.
Über den Haushaltsplan plant die jeweilige Volksvertretung die Höhe der
Einnahmen bzw.
Erträge (z.B. aus
Steuern) und deren Verwendung (z.B.
Investitionsausgaben,
Personalausgaben).
Der beschlossene Haushaltsplan hat für die Exekutive (Verwaltung) verbindlichen Charakter.
Man spricht im Kontext des Budgetrechts auch vom "Königsrecht" einer Volksvertretung/eines Parlaments, da sie/es mittels des Haushaltsplans und den hierin
quantitativ,
qualitativ und
zeitlich zugeteilten
finanziellen Mitteln
(Inputsteuerung) bzw. den zugeteilten
Budgets und vereinbarten
Zielen und
Kennzahlen
(Outputsteuerung)
die Verwaltung steuern und politische Schwerpunkte setzen kann.
Neben der Beschlussfassung über den Haushaltsplan ist im weiteren Sinne auch die Kontrolle des
Haushaltsvollzugs zum Budgetrecht der Volksvertretung zu zählen. Im Kontext der Haushaltskontrolle
steht der Volksvertretung demnach v.a. das Recht zu, zu überprüfen, ob die Verwaltung
den Haushaltsplan plangemäß ausgeführt hat und hierbei den Grundsätzen von
Sparsamkeit und
Wirtschaftlichkeit genügt hat. Die Volksvertretung wird bei der Haushaltskontrolle insbesondere durch die von der
Rechnungsprüfung erstellten Prüfberichte unterstützt.
Nicht zuletzt zählt im weiteren Sinne neben dem Recht zur Feststellung/Beschlussfassung über den Haushaltsplan sowie dem Kontrollrecht
auch das Recht zur Entlastung der Exekutive zum Budgetrecht einer Volksvertretung.
Die besondere Bedeutung des Budgetrechts einer Volksvertretung ergibt sich in einem demokratischen System daraus, dass jedwedes Handeln der öffentlichen Hand finanzielle
Auswirkungen hat. Demzufolge hat diejenige Institution im Staat, die über die Verwendung öffentlicher Mittel entscheidet, die Macht im Staate und
steuert somit das Handeln der öffentlichen Hand. Da in einem demokratischen Gemeinwesen alle Macht vom Volke ausgehen soll, stehen demzufolge
auch das Recht zur Beschlussfassung über den Haushaltsplan (als Rechenwerk über die finanziellen Aktivitäten einer Gebietskörperschaft
innerhalb eines
Haushaltsjahrs), das Recht zur Kontrolle des Haushaltsvollzugs
sowie das Recht zur Entlastung der Verwaltung - d.h. das Budgetrecht - den gewählten Volksvertretern zu. Um die herausragende Bedeutung des Budgetrechts zu betonen,
spricht man im Kontext des Budgetrechts vom bereits oben angesprochenen "Königsrecht" einer Volksvertretung.
Das Budgetrecht wird durch die im Haushaltsrecht verankerten
Haushaltsgrundsätze konkretisiert. Zu den für die Konkretisierung des Budgetrechts relevanten Haushaltsgrundsätzen zählen z.B. die Grundsätze der
sachlichen Bindung, der
zeitlichen Bindung, der
Jährlichkeit, der
Vorherigkeit, der
Einheit und der
Vollständigkeit.
Von besonderer Bedeutung für das Budgetrecht ist der Grundsatz der sachlichen Bindung. So wird die Verwaltung von der Volksvertretung ermächtigt
Haushaltsmittel nur für die im Haushaltsplan konkretisierten Verwendungszwecke zu verausgaben. Aufgrund des Grundsatzes der sachlichen Bindung kann die Volksvertretung die Verwaltung damit
inputorientiert steuern.
Einschränkungen erfährt das Budgetrecht durch Ausnahmen vom Grundsatz der sachlichen Bindung, namentlich der
Deckungsfähigkeit. Die Deckungsfähigkeit ermöglicht es der Verwaltung, Haushaltsmittel zwischen verschiedenen Haushaltspositionen umzuschichten.
Im Zuge der
Haushaltsreformen und des damit einhergehenden Übergangs von der Inputorientierung zur
Output-/Outcomeorientierung, erfährt auch der Grundsatz der sachlichen Bindung Änderungen. So wird im output-/outcomeorientierten System die Verwaltung zur
Bewirtschaftung eines
Budgets ermächtigt. Die Grundlage der Ermächtigung eines Budgets ist hierbei jedoch nicht die
titelspezifischen Konkretisierung von Verwendungszwecken für Haushaltsmittel, sondern vielmehr die Spezifizierung von
Zielen, die von der Verwaltung(seinheit) mit dem Budget zu erreichen sind und deren Zielerreichungsgrad über geeignete
Kennzahlen gemessen wird.
Der Grundsatz der zeitlichen Bindung stellt eine Konkretisierung des Budgetrechts dar, da er vorschreibt, dass Haushaltsmittel nur bis zum Ende des
Haushaltsjahrs verausgabt werden dürfen. Zusammen mit dem Grundsatz der Jährlichkeit stellt der Grundsatz der zeitlichen Bindung damit sicher,
dass die Volksvertretung zeitnah Einfluss auf die Verwaltung nimmt. Problematisch am Grundsatz der zeitlichen Bindung ist indes, dass durch
seine strikte Anwendung Anreize entstehen, die verbliebenen Haushaltsmittel zum Jahresende in
unwirtschaftlicher Form zu verausgaben,
um im kommenden Jahr nicht weniger Haushaltsmittel zugeteilt zu bekommen (sog.
Dezemberfieber).
Auch der Grundsatz der Vorherigkeit ist Ausfluss des Budgetrechts einer Volksvertretung, da über diesen Grundsatz sichergestellt wird, dass die Verwaltung nur auf der Grundlage einer Ermächtigung tätig wird, die ihr die Volksvertretung zuvor (über den Haushaltsplan) erteilt hat.
Der Grundsätze der Einheit und Vollständigkeit sind budgetrechtlich von Relevanz, da über sie gewährleistet werden soll, dass alle Verwaltungstätigkeiten mit finanziellen Auswirkungen vollständig in einem Haushaltsplan abgebildet werden. Dies soll die Schaffung von Schatten-/Nebenhaushalten verhindern und der Volksvertretung durch den Haushaltsplan ein möglichst vollständiges Bild über das Verwaltungshandeln liefern.
In vielen Gebietskörperschaften sind dessen ungeachtet zahlreiche Einheiten öffentlicher Leistungserstellung in Form von
öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (FEU) aus dem
Kernhaushalt ausgelagert worden. Im traditionellen
kameralen System haben diese
Auslagerungen zu einer Verringerung der Transparenz der Finanz-, Ertrags- und
Vermögenslage des gesamten "Konzerns Gebietskörperschaft" (d.h. Kernverwaltung plus Auslagerungen) geführt, was eine Schwächung des Budgetrechts zur Folge hat. Im neuen
doppischen System ist aus diesem Grund ein
Gesamt-/Konzernabschluss zu erstellen, der die Auslagerungen mit der Kernverwaltung
konsolidiert darstellt und damit die Transparenz erhöht.
Der Begriff des Budgetrechts ist abzugrenzen vom Begriff des
Haushaltsrechts. Das Haushaltsrecht ist definiert als die Gesamtheit aller rechtlichen Vorschriften, die die
Haushaltswirtschaft von öffentlichen Gebietskörperschaften regeln.
Siehe hierzu auch:
- Linksammlung zu den Haushaltsplänen des Bundes (Deutschland, Österreich, Schweiz)
- Linksammlung zu den Haushaltsplänen der Länder (Deutschland)
- Linksammlung zu Haushaltsplänen deutscher Kommunen
- Linksammlung zu weiteren Haushaltsplänen (u.a. Europäische Union, USA)
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