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Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft

Schattenhaushalt

Als Schattenhaushalt (auch: Nebenhaushalt) bezeichnet man allgemein eine finanzwirtschaftliche Einheit, die dem öffentlichen Sektor zuzuordnen ist und finanzwirtschaftlich nicht in den Haushalt der betreffenden Gebietskörperschaft (Bund, Land, Kommune) eingegliedert ist. Konkret ist der Begriff der Schattenhaushalte demnach ein Sammelbegriff für öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (FEUs), die dadurch charakterisiert sind, dass sie finanzwirtschaftlich aus dem Haushalt der betreffenden öffentlichen Gebietskörperschaft ausgegliedert sind. Dem Leitgedanken des Konzerns Gebietskörperschaft folgend sind diese Schattenhaushalte jedoch wirtschaftlich der jeweiligen Gebietskörperschaft zuzurechnen.

Unter die Schattenhaushalte fallen beispielsweise Bundesbetriebe, Landesbetriebe, kommunale Eigenbetriebe, Sondervermögen, juristische Personen des öffentlichen Rechts (z.B. Universitäten) sowie Beteiligungen der öffentlichen Hand an privatrechtlichen Unternehmen (z.B. GmbHs, AGs).

Motive für die Bildung von Schattenhaushalten können z.B. sein:

Ermöglichung der Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften (z.B. kommunale Zweckverbände)
"Verstecken" von Defiziten, Schuldenpositionen und/oder Aufwendungen/Ausgaben
Verschleierung der allgemeinen Finanzsituation
Wirtschaftlichere Aufgabenerbringung durch eigenständige Einheit
Unabhängigkeit von wechselnden parlamentarischen Mehrheiten
Loslösung vom Verwaltungs-/Haushaltsrecht
Bessere Finanzierungsmöglichkeiten (z.B. Eigenkapitalbeschaffung bei Kapitalgesellschaften)
Haftungsbeschränkungen (z.B. öffentlichen Unternehmen in der Rechtsform der GmbH)
Möglichkeit zur Nutzung einer kaufmännischen Buchführung (Argument gilt mit Einführung der Doppik im öffentlichen Sektor nur noch eingeschränkt)
Bei Kommunen: Schutz bestimmter Aufgabenbereiche vor dem Zugriff der Aufsicht

Ein wesentliches Problem von Schattenhaushalten besteht darin, dass sie die Beurteilung der Finanzlage einer Gebietskörperschaft inkl. deren Auslagerungen erschwert, da insb. in der traditionellen Kameralistik der Rechnungsabschluss der Kernverwaltung einer Gebietskörperschaft nicht mit den Rechnungsabschlüssen der ausgelagerten Einheiten (Schattenhaushalte) zusammengeführt wird. Diese Problematik wird in der Doppik durch die Aufstellung eines Gesamt-/Konzernabschlusses gelöst. Der Gesamt-/Konzernabschluss fasst den Jahresabschluss der Kernverwaltung und die Jahresabschlüsse der Auslagerungen in konsolidierter Form zusammen.

Ein weiteres Problem von Schattenhaushalten besteht in ihrer Steuerung. Da sie finanzwirtschaftlich aus dem Kernhaushalt der Gebietskörperschaft ausgegliedert sind, können sie über selbigen nicht unmittelbar gesteuert werden. Dies schwächt potenziell das Budgetrecht und die Kontrollmöglichkeiten der Volksvertretungen. Die Steuerung der Schattenhaushalte erfolgt daher auf anderem Wege. Ein Instrument sind Zielvereinbarungen, die der jeweilige Schattenhaushalt mit der Gebietskörperschaft abschließt. Ferner entsenden die Gebietskörperschaften regelmäßig Vertreter in die Entscheidungsgremien der Schattenhaushalte (z.B. in den Aufsichtsrat). Des Weiteren versuchen einige Gebietskörperschaften zusätzlich auch über Beteiligungsrichtlinien bzw. Public Corporate Governance Kodizes steuernd auf die Schattenhaushalte einzuwirken. Die Steuerung von Auslagerungen wird häufig als Beteiligungssteuerung bezeichnet.

Siehe auch:
- Blog-Einträge zum Thema "Beteiligungs- & Konzernsteuerung"
- Linksammlung zu Beteiligungsberichten von Bund, Ländern und Kommunen in Deutschland
- Linksammlung zu Beteiligungsrichtlinien und Public Corporate Governance Kodizes
- Linksammlung zu Gesamt-/Konzernabschlüssen deutscher Bundesländer und Kommunen
- Linksammlung zu Rechtsnormen (u.a. Recht öffentlicher Unternehmen)