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Deutscher Bundestag fasst Beschluss zu europäischen Rechnungslegungsstandards (EPSAS)
11. März 2015 | Autor: Andreas Burth

Auf EU-Ebene wird derzeit die Einführung harmonisierter europäischer Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor (sog. European Public Sector Accounting Standards (EPSAS)) diskutiert. Die EPSAS werden im Falle ihrer Implementierung voraussichtlich doppischen Charakter haben. Vorgesehen ist nach aktuellem Stand der Diskussion eine konzeptionelle Anlehnung an die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS).

Der Deutsche Bundestag hat nun am 5. März 2015 einen einstimmigen Beschluss zum EPSAS-Projekt der Europäischen Union gefasst, in dem er Stellung zu dem Vorhaben nimmt.

» Bundestagsbeschlüsse am 5. und 6. März
    Hrsg.: Deutscher Bundestag

» Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses zu den EPSAS (Drucksache 18/4182)
    Hrsg.: Deutscher Bundestag

» Bericht des Haushaltsausschusses zu den EPSAS (Drucksache 18/4198)
    Hrsg.: Deutscher Bundestag

Forderungen des Deutschen Bundestages

Der Bundestag hatte bereits in seiner Sitzung am 27. Juni 2013 einstimmig eine Entschließung zu den EPSAS angenommen und die Bundesregierung darin aufgefordert,

"sicherzustellen, dass die etwaige Einführung dieser Standards die Aufstellung, den Inhalt und die Ausführung der Haushaltspläne der Gebietskörperschaften der Mitgliedsstaaten nicht berührt,
sicherzustellen, dass es zu keiner Schwächung der Kontrollmöglichkeiten des Deutschen Bundestags im Haushaltsvollzug kommt,
durch aktive Mitgestaltung der EPSAS darauf hinzuwirken, dass bewährte deutsche Rechnungslegungsgrundsätze ausreichend Beachtung finden und die Einführung der bzw. Umstellung auf die neuen Standards mit möglichst geringem Aufwand erfolgen könnte,
dabei die Belange und Erfahrungen der Länder und Kommunen mit einzubeziehen,
den Deutschen Bundestag während des gesamten Verhandlungsprozesses fortlaufend, umfassend und frühestmöglich zu beteiligen und ihn insbesondere vor einer Zustimmung der Bundesregierung zu Rechtsakten der Kommission im Zusammenhang mit der Einführung europäischer Rechnungsführungsgrundsätze rechtzeitig zu konsultieren,
dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages zum 1. Februar 2014 einen ersten Bericht über den Stand der Aktivitäten der Kommission zur Einführung einheitlicher Rechnungsführungsstandards in den Mitgliedsstaaten der EU vorzulegen."

Im jüngsten Beschluss vom 5. März 2015 bekräftigt der Deutsche Bundestag seine Entschließung vom 27. Juni 2013 und ergänzt sie um die nachfolgend genannten Feststellungen:

"Der Deutsche Bundestag teilt das Anliegen der Europäischen Kommission, die hohe Qualität finanzstatistischer Daten der Mitgliedsstaaten langfristig zu sichern und weiter zu verbessern. Er hält aber mit Blick auf die bisherigen Weichenstellungen der Kommission an den EPSAS das selbstformulierte Ziel, qualitativ hochwertige, vergleichbare Daten zur Prävention von Finanz- und Wirtschaftskrisen zu erfassen, für realistisch nicht erreichbar.
Alle Mitgliedsstaaten müssten gewährleisten, dass der Dateninput in gleicher Qualität, nach gleichen Kriterien und Maßstäben von der jeweiligen Verwaltung vollzogen wird. Angesichts der unterschiedlichen Verwaltungsstrukturen in den Mitgliedsstaaten ist dies kaum umsetzbar.
Die Kosten für die Einführung und Anwendung einheitlicher europäischer Rechnungslegungsvorschriften gehen weit hinaus über die Beschaffung von Hard- und Software. Neben den Kosten für externe Berater und Dienstleister bei der Bewertung des Vermögens für eine solide Eröffnungsbilanz entstehen Kosten für die einheitlichen Aus- und Fortbildungsmaßnahmen der Verwaltung, von denen die Qualität der Ergebnisse maßgeblich abhängt. Es ist zweifelhaft, dass der Nutzen der Einführung europäischer Rechnungsvorlegungsvorschriften in einem verantwortbaren Verhältnis zu den erforderlichen Kosten steht.
Die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität sind zu beachten. Jede Harmonisierung muss die Eigenständigkeit der Mitgliedsstaaten berücksichtigen. Die Wahlfreiheit zwischen verschiedenen doppischen und kameralen Systemen der Haushaltsführung und Rechnungslegung in den Mitgliedsstaaten und die Vermeidung von Parallelsystemen vor dem Hintergrund knapper finanzieller und personeller Ressourcen muss erhalten bleiben.
Sinnvoll sind neue europäische Rechnungslegungsvorschriften nur dann, wenn insbesondere die Erfassung und Bewertung von Vermögen und Verbindlichkeiten - vor allem im Hinblick auf die implizite Verschuldung, die insbesondere die Risiken wie die Altersvorsorge vollständig abzubilden haben - Transparenz und Vergleichbarkeit garantieren, wofür einheitliche Maßstäbe definiert sein müssen.
Die Erfahrungen in deutschen Ländern und Kommunen zeigen, dass Reformen des Rechnungswesens in der Regel mindestens zehn Jahre in Anspruch nehmen und trotzdem nicht nach einheitlichen Kriterien sicherzustellen sind."

Darauf aufbauend wird die Bundesregierung aufgefordert,

"dafür Sorge zu tragen, dass die in Deutschland bestehende Entscheidungsfreiheit bezüglich der kameralen und doppischen Systeme der Haushaltsplanung, -führung und Rechnungslegung bestehen bleibt; doppische und periodengerechte Buchführung soll auch bei einer möglichen Entwicklung von EPSAS allenfalls auf freiwilliger Basis eingeführt werden;
durch aktive Mitgestaltung darauf hinzuwirken, dass die in Deutschland relevanten Grundsätze der Objektivierung, Rechenschaft, Ordnungsmäßigkeit und Kontrolle Berücksichtigung finden und Wahlrechte und Ermessenspielräume weitgehend ausgeschlossen werden, da nur auf diese Weise überhaupt vergleichbare Ergebnisse in der Rechnungslegung nationalstaatlich und in Europa erzielbar sind;
darauf hinzuwirken, dass im Zentrum der Entwicklung von europäischen Rechnungslegungsstandards die Stellen stehen, die für die Setzung der nationalen Rechnungslegungsnormen für öffentliche Haushalte verantwortlich sind, um die demokratische Legitimation dieser Standards zu sichern."

Anmerkungen

Die Beschlussfassung des Deutschen Bundestages macht zwar deutlich, dass die EPSAS nicht grundsätzlich verhindert werden sollen. Zugleich ist aber ebenso erkennbar, dass der Bundestag offenbar kein Interesse daran hat, die EPSAS selbst anzuwenden. Ein homogenes, vergleichbares System von Rechnungslegungsstandards scheint nicht im Interesse des Bundestages zu sein. Er präferiert die wahlrechtsbasierte Nutzung der nicht mehr zeitgemäßen Kameralistik, was eine weiterhin heterogene Systemlandschaft - sowohl innerhalb Deutschlands als auch im Vergleich mit anderen EU-Staaten - zur Folge hätte. Diese offensichtliche Reformunwilligkeit des Bundes ist bedenklich.

Interessant sind auch die mehrfach anzutreffenden Widersprüche. So fordert der Bundestag z.B. einerseits, Wahlrechte und Ermessensspielräume weitgehend auszuschließen, um vergleichbare Daten zu generieren. Andererseits will er aber explizit ein Recht zur Wahl zwischen Kameralistik und Doppik/EPSAS etablieren, was bereits per Definition zu enormen Vergleichbarkeitsproblemen führen wird. Ferner fordert der Bundestag z.B. einheitliche Maßstäbe bei der Erfassung und Bewertung von Vermögen und Verbindlichkeiten. Diese Forderung ist auch in der Tat richtig und wichtig. Zugleich will er mit einem Wahlrecht zwischen Kameralistik und Doppik/EPSAS aber eben diese einheitlichen Maßstäbe verhindern, da die traditionelle Kameralistik überhaupt gar keine vollständige Erfassung und Bewertung von Vermögen und Schulden vorsieht.

Generell ist es bemerkenswert, dass Deutschland eines von wenigen Ländern in der EU ist, in dem die Diskussion "Doppik vs. Kameralistik" überhaupt noch auf der Tagesordnung steht. In der Mehrzahl der EU-Staaten wird die Überlegenheit doppischer Systeme gar nicht mehr infrage gestellt. Inzwischen gibt es auch für die kommunale Doppik in Deutschland bereits größere Befragungen zu ihrem Mehrwert. So ergab eine Umfrage der Universität Hamburg unter deutschen Kommunen, dass sowohl Kämmerer als auch Haushaltspolitiker in der langen Frist tendenziell erwarten, dass der Nutzen die Kosten übersteigen wird. Die heutigen Probleme der kommunalen Doppik liegen auch weniger im System Doppik an sich begründet, sondern vielmehr in den diversen Fehlkonstruktionen in der Entwicklung eines doppischen Haushaltsrechts (z.B. fehlende Vergleichbarkeit zwischen Flächenländern). Die EPSAS können hier als Chance dienen, die Konzeptionsfehler der Vergangenheit endlich zu korrigieren.

Vor diesem Hintergrund erscheint die Absicht des Bundestages, weiterhin die Kameralistik zu nutzen, antiquiert. Gerade bei einem Land, das in anderen EU-Staaten (z.B. Griechenland) auf Wirtschafts- und Verwaltungsreformen pocht, ist es schwer nachzuvollziehen, weshalb es selbst bei großen Verwaltungsreformprojekten eine bremsende Rolle spielt. Anstatt die Energie in die Aufrechterhaltung des Status Quo zu stecken, sollte der Bund lieber eine aktiv mitgestaltende Rolle bei der Entwicklung und Implementierung zukunftsfähiger, einheitlicher Haushalts- und Rechnungssyteme in der EU einnehmen.

Weitere Informationen

Weitere Informationen zum Thema EPSAS finden Sie u.a. unter folgenden Links. Der letzte Link führt zu den Ergebnissen einen Studie der Universität Hamburg zum Mehrwert der kommunalen Doppik in Deutschland.

» EPSAS.eu
    Autoren: Andreas Burth, Dennis Hilgers

» Blog-Einträge zum Thema "EPSAS"
    Hrsg.: HaushaltsSteuerung.de

» Doppik-Studie.de
    Hrsg.: Universität Hamburg