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FiFo-Studie zur Durchsetzung der staatlichen Schuldenbremse
22. Juni 2013 | Autor: Marc Gnädinger

Für die kommunale Ebene wird gegenwärtig das Modell einer doppischen Schuldenbremse unter Erweiterung um einen sog. Generationenbeitrag als automatischen Sanktionsmechanismus intensiv wissenschaftlich diskutiert. Aufgrund der Novellierung des kommunalen Haushaltsrechts wäre es für die deutschen Kommunen erstmals möglich, eine alle Schuldenarten (insb. auch Rückstellungen) integrierende Schuldenbremse zu installieren, die sich an der als Interperiodengerechtigkeit definierten Generationengerechtigkeits-Maxime ausrichtet. Durch Kopplung mit einem Generationenbeitrag wäre mit einem derartigen Mechanismus gewährleistet, dass ein Verstoß gegen das Leitbild der Generationengerechtigkeit ausgeschlossen wird. Als zweckmäßige Ausgestaltungsform für einen Generationenbeitrag wird insb. die Grundsteuer vorgeschlagen.

» Zur Funktionsweise einer doppischen Kommunalschuldenbremse, Blog-Eintrag vom 25.
    März 2012
    Autor: Andreas Burth

» Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse
    Autor: Andreas Burth

» Deutsche Schuldenbremse(n) - Etablierte Modelle und ökonomisch begründeter
    Fortentwicklungsbedarf
    Autoren: Marc Gnädinger, Dennis Hilgers

Auf der Staatsebene (Bund, Länder) rechnet heute im Unterschied zur kommunalen Ebene und trotz Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz und HGrGMoG die Mehrzahl der Gebietskörperschaften (noch immer) kameral. Entsprechend lehnt sich die neue Staatsschuldenbremse an das kamerale System an, was bereits eine ihrer Schwächen darstellt. Das alte Haushalts- und Rechnungswesen und die auf ihm aufbauende Schuldenbremse ermöglichen/erleichtern Ausweichmechanismen.

» Generationengerechte Haushaltswirtschaft - Schuldenverbot, HGrGMoG und
    Ergebnisausgleich
    Autoren: Edmund Fischer, Marc Gnädinger

Im Auftrag des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie haben nun die Autoren Clemens Fuest und Michael Thöne (Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln (FiFo)) eine bemerkenswerte und höchst interessante Kurzstudie zur Durchsetzung der Schuldenbremse in den Bundesländern veröffentlicht (erschienen im April 2013). Sie hat das Potential, die Diskussion um Aufwertungsnotwendigkeiten der Staatsschuldenbremse auf ein neues Fundament zu stellen; zahlreiche neue Anregungen sind hierin enthalten - interessant ist, dass es trotz der (noch) überragenden Bedeutung der Kameralistik auf Staatsebene zahlreiche Überschneidungen zwischen den im Rahmen der Studie diskutierten Ansätzen und dem Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse inkl. Generationenbeitrag gibt.

» Durchsetzung der Schuldenbremse in den Bundesländern
    Autoren: Clemens Fuest, Michael Thöne

» Bayerns Wirtschaftsminister und Stellvertretender Ministerpräsident Zeil stellt Gutachten zur
    Durchsetzung der Schuldenbremse vor - Zeil: "Wir brauchen endlich einen Sanktionsrahmen
    mit Biss", Pressemitteilung vom 2. Mai 2013
    Hrsg.: Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie

Der innovativen Studie wären zahlreiche Leser und weitere Arbeiten auf ihrem Fundament zu wüschen - hier einige "Appetitmacher" aus dem Inhalt:

Als ein möglicher Sanktionsmechanismus gegen die Überschreitung von Verschuldungsgrenzen werden u.a. automatische Steuererhöhungen diskutiert. Dabei werden Steuerarten in den Fokus gerückt, die für eine möglichst große Gruppe fühlbar wären und zu einer Verbesserung der Finanzsituation führen, z.B. eine Landesgrundsteuer (bislang nicht vorhanden; die Landesebene hat im Vergleich zu den anderen Ebenen in Bezug auf die Steuern aktuell eine sehr geringe Gestaltungskraft; insofern wäre im Zuge eines solchen Vorgehens mehr Ländersteuerautonomie notwendig). Das entspricht im Kern der Idee des Generationenbeitrages, wie ihn die doppische Kommunalschuldenbremse vorsieht - allerdings sieht der Generationenbeitrag im Rahmen einer doppischen Kommunalschuldenbremse abweichend die Schließung einer Lücke in Ergebnishaushalt bzw. -rechnung zur damit implizierten Herstellung von Generationengerechtigkeit vor. Die dahinterstehende Idee ist aber ähnlich. Sie geht davon aus, dass die Steuererhöhung vielfach gar nicht notwendig werden würde, weil die Politik zur Vermeidung dieser (politisch für die Verantwortlichen unangenehmen) Sonderbelastung die alternativen Konsolidierungsalternativen verstärkt. Die Kopplung an die Steuer diente insofern lediglich als wirksame Drohkulisse.
Hierzu findet sich gerade zur Grundsteuer in der Arbeit eine interessante Ausführung: "Sowohl mit Blick auf den Anteil an der lokalen Finanzierung als auch als Anteil am gesamten Steuer-Portfolio liegt die deutsche Grundsteuer vergleichsweise niedrig. Das wird noch deutlicher, wenn man sich vergegenwärtigt, dass in zahlreichen anderen Ländern Steueraufkommen auf immobilen Besitz nicht nur den kommunalen Ebenen, sondern auch den Bundesstaaten (Schweiz, USA, Kanada, Australien, Mexiko) oder auch den Zentralregierungen (Korea, Norwegen, Schweden, Vereinigtes Königreich) zugutekommen. Dieser Vergleich impliziert natürlich keine "Notwendigkeit" zur Grundsteuererhöhung. Er liefert aber einen Hinweis auf eine möglicherweise ineffiziente Steuerstruktur: Wenn in einem Land, dass im Vergleich kaum als Niedrigsteuerstandort bezeichnet werden dürfte, ausgerechnet eine allokativ recht unschädliche Steuer wie die Grundsteuer sehr niedrig ist, müssen allokativ schädlichere Steuern vergleichsweise (zu) hoch sein. Wenn es darum geht, geeignete Kandidaten für eine automatische länderspezifische Steuererhöhung bei strukturellem Defizit zu finden, liegt es sehr nahe, die Grundsteuer in die engere Wahl zu nehmen. In der Ausgestaltung wären einige wenige Punkte zu beachten. Wird eine autonome, im Sanktionsfall automatisch zu erhöhende "Landesgrundsteuer" etabliert, sollte die Grundsteuer der Gemeinden davon nicht direkt tangiert werden: Die Grundsteuer bleibt wegen ihrer Fühlbarkeit und Radizierbarkeit eine gute kommunale Steuer - daran sollte eine Landesgrundsteuer nichts ändern." (siehe Seite 50 f.).
Die Studie benennt Schlupflöcher der aktuellen Staatsschuldenbremse (siehe Seite 55 ff.) und diskutiert Auswege. Die Suche nach derartigen Schlupflöchern dürfte unter (politischen) Anreizgesichtspunkten noch attraktiver werden, sofern die neue Staatsschuldenbremse tatsächlich mit einem Sanktionsmechanismus gekoppelt würde: "Die diskutierten Negativsanktionen für den Fall, dass ein Land gegen das strukturelle Neuverschuldungsverbot verstößt, lassen die Suche nach Schlupflöchern paradoxerweise noch attraktiver erscheinen." (siehe Seite 69).
Vor dem Hintergrund der vorhandenen und bei strengeren Sanktionen noch attraktiveren (politischen) Anreize zur Umgehung der Schuldenbremse (Schlupflochsuche) empfehlen die Autoren u.a. eine unabhängige Institution; sie wäre "auch der richtige Akteur, eine Empfehlung auszusprechen, ob und in welcher Ausprägung die flächendeckende Einführung der doppischen Buchführung in allen Ländern (und beim Bund) die Regulierung der Schlupflöcher zumindest erleichtern könnte. Viele Hinweise sprechen für diese Schlussfolgerung; für eine fundierte Empfehlung bedarf es aber vertiefter Abwägungen in der (Fach-)Öffentlichkeit." (siehe Seite 70 f.).