Kontakt   |   Sitemap   |   Impressum
Startseite
Weblog
Themen
Lexikon
Akteure
Literatur
Über HaushaltsSteuerung.de
  Weblog
  » Aktuelle Blog-Einträge
  » Weblog-Archiv
  » Themen
  » Karikaturen
  » Autoren
  » RSS-Feed zum Blog
Anmelden zum Newsletter von HaushaltsSteuerung.deAbmelden vom Newsletter von HaushaltsSteuerung.de
HaushaltsSteuerung.de » Weblog » Ganzheitliche und integrierte Konzernsteuerung in Kommunen - Entwicklungsstand, Probleme, Empfehlungen

Ganzheitliche und integrierte Konzernsteuerung in Kommunen
- Entwicklungsstand, Probleme, Empfehlungen -

6. Oktober 2014  |  Autor: Andreas Lasar (Gastbeitrag)



Warum ist eine ganzheitliche und integrierte Steuerung des kommunalen Konzerns notwendig?

In den vergangenen Jahren haben viele Kommunen Aufgaben aus der Kernverwaltung in verselbstständigte Aufgabenträger verschiedener Rechts- und Organisationsformen (im Folgenden als "Beteiligungen" bezeichnet), wie Eigenbetriebe, GmbHs, Zweckverbände und Anstalten öffentlichen Rechts, ausgegliedert. In vielen Kommunen sind konzernähnliche Gebilde entstanden. Da die Beteiligungen kommunale Aufgaben mit kommunalem Vermögen erbringen, welches durch die Einwohner und die örtlichen Unternehmen finanziert wird, muss die Konzernleitung, bestehend aus kommunaler Vertretung und Hauptverwaltungsbeamtin oder Hauptverwaltungsbeamten, die Beteiligungen in die Steuerung einbinden und ihre Leitungsfunktionen im Rahmen einer Gesamtsteuerung wahrnehmen. Die Ämter- bzw. Fachbereichsorganisation der Kernverwaltung und die Beteiligungen bleiben organisatorische Hilfsmittel kommunaler, politisch beschlossener Leistungserstellung. Mit Blick auf den Einsatz von Ressourcen zum Wohle der Bürgerinnen und Bürger und Nutzen der Gebietskörperschaft kann für die Beteiligungen nichts anderes gelten als für die Kernverwaltung und deren organisatorische Einheiten, da ihre Daseinsberechtigung letztlich aus dem ursprünglichen Auftrag der Kommune abzuleiten ist, die Daseinsvorsorge sicherzustellen. Beteiligungen sind unter Berücksichtigung rechtlicher, wirtschaftlicher und technologischer Rahmenbedingungen vergleichbar zu steuern wie die Konzerneinheiten der Kernverwaltung und angemessen in die Gesamtsteuerung zu integrieren. Die Pflicht zum Aufbau einer ganzheitlichen und integrierten Konzernsteuerung ergibt sich aus der notwendigen demokratischen Legitimierung und rechtstaatlichen Gebundenheit kommunaler Aufgaben im Allgemeinen und verschiedenen rechtlichen Vorgaben in den Kommunalverfassungen im Einzelnen.


Was sind die Grundlagen einer ganzheitlichen und integrierten Konzernsteuerung?

Im Zuge eines integrierten Steuerungs- und Managementansatzes sollten alle Konzerneinheiten (Beteiligungen und Einheiten der Kernverwaltung) ihr Handeln nach übergeordneten Konzerninteressen ausrichten. Dabei soll die auf die jeweiligen Produkte und organisatorischen Besonderheiten ausgerichtete Führung in den Konzerneinheiten möglichst dezentral gestaltet werden. Die bisher in der kommunalen Praxis vielfach vorhandene Parallelität der kommunalen Führung aus Verwaltungs- und Beteiligungsmanagement wird durch das Einfügen in eine integrierte Konzernsteuerung aufgelöst.

Im Mittelpunkt steht ein programmatischer Ansatz, nach dem mittels eines Management- und Controlling-Kreislaufs Ziele entwickelt, operationalisiert, den Konzerneinheiten zur Abarbeitung vorgegeben und deren Erreichung kontrolliert wird. Für den kommunalen Konzern ergibt sich durch ein integriertes Zielsystem ein einheitliches Verständnis über die Zielsetzungen des Konzerns Kommune sowie eine grundsätzliche Verbesserung der Steuerungsfähigkeit. Für die Konzerneinheiten ergeben sich klare Vorgaben durch die Konzernleitung und demzufolge Planungssicherheit. Mögliche Zielkonflikte werden identifiziert und können entschärft werden. Die Gesamtstrategie der Kommune bildet den Ausgangspunkt für die Strategien der Beteiligungen und der Fachbereiche bis hin zu Segment- bzw. Geschäftsfeldstrategien und liefert somit einen langfristigen Orientierungsrahmen. Auf der Grundlage der strategischen Ziele für die Konzerneinheiten haben die Leitungsorgane der Beteiligungen für jedes Jahr einen Wirtschaftsplan inklusive einer Mittelfristplanung aufzustellen. Die Planungen der Fachbereichsleitungen sind im Haushaltsplan abzubilden. Die strategischen Ziele und deren Verknüpfung zur Gesamtstrategie sind im Haushaltsplan und in den Wirtschaftsplänen aufzunehmen. Alternativ wäre die Entwicklung eines integrierten Planungsinstrumentes in Form eines Konzernplans anzudenken. Die Haushalts- und Wirtschaftsplanung inklusive der Mittelfristplanung bilden die Basis für die operativen Ziele und Maßnahmen und sind Ausgangspunkt für die Vereinbarung von Zielen zwischen den Leitungen der Beteiligungen und den Fachbereichsleitungen mit den untergeordneten Organisationseinheiten in der jeweiligen Konzerneinheit und den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern.

Die Umsetzung der Strategie erfordert nicht nur den Einsatz entsprechender Instrumente, sondern auch die Anpassung der Organisationsstruktur, insbesondere der Führung und der Steuerungsunterstützung und die Schaffung der kulturellen Voraussetzungen. Um eine Gesamtsteuerung zu ermöglichen, sind die Ziele, die Strukturen und die unterschiedlichen Organisationskulturen der Kernverwaltung und der Beteiligungen durch einheitliche Planungsinhalte, ein einheitliches und integriertes Berichtswesen, einheitliche Methoden und Verfahren und einheitliche Symbole zu harmonisieren. Eine funktionierende integrierte Konzernsteuerung erfordert die Anpassung der Strukturen für die Konzernleitung und die Steuerungsunterstützung bzw. für das Konzerncontrolling. Ebenso wie die Steuerung der Kernverwaltung und die Beteiligungssteuerung zu einer Konzernsteuerung integriert werden, sollten auch die Controlling-Funktionen in der Kernverwaltung und den Beteiligungen zu einem Konzerncontrolling zusammengeführt werden, d.h., es sollte eine zentrale Steuerungsunterstützung bzw. ein zentrales Konzerncontrolling installiert werden. Dies erfordert die organisatorische Integration der Aufgaben des Beteiligungsmanagements der Kommune in die Steuerungsunterstützung der Kernverwaltung.

Eine gemeinsame Kultur erfordert ein Zugehörigkeitsgefühl aller ausführenden Einheiten zur Kommune. Eine gemeinsame Organisationskultur im Konzern könnte durch Strategiekonferenzen mit den Führungskräften der Kernverwaltung und der Beteiligungen oder einen gemeinsamen Personalpool, der zu einem Personalaustausch zwischen Kernverwaltung und den Beteiligungen führt, unterstützt werden. Hilfreich kann auch eine konzernweite Arbeitnehmervertretung sein. Ebenso können ein Konzernleitbild und allgemeinverbindliche Richtlinien und Standards, wie z.B. eine Beteiligungsrichtlinie oder ein Public Corporate Governance Kodex die Konzernkultur fördern. Die Kernverwaltung und die Ausgliederungen sollen sich intern als Einheit fühlen und nach außen hin als Einheit wahrgenommen werden. Dabei scheint die Schaffung entsprechender Kommunikationsstrukturen eine Schlüsselrolle zu spielen.


Wie ist der Entwicklungsstand der ganzheitlichen und integrierten Konzernsteuerung in der kommunalen Praxis?

Eine im Rahmen eines Forschungsprojekts von der Hochschule Osnabrück in Kooperation mit den Städten Salzgitter und Wolfsburg sowie Prof. Dr. Bernhard Blanke von der Leibniz Universität Hannover im Herbst 2012 durchgeführte bundesweite Befragung bei allen bundesdeutschen Kommunen und aus im Frühjahr 2013 in mehreren Kommunen geführten Experteninterviews lassen weiteres Entwicklungspotenzial im Aufbau von Steuerungsstrukturen und Steuerungsinstrumenten erkennen. Die Ausgliederung kommunaler Aufgaben aus der Kernverwaltung ist weiterhin in vielen Kommunen ein wichtiges Thema. Insbesondere werden dadurch eine höhere Wirtschaftlichkeit und steuerliche Vorteile erwartet. Eine Kontrolle der Vorteilhaftigkeit von Ausgliederungen findet kaum statt. Eine Rückkehr einer zuvor ausgliederten Aufgabe in die Kernverwaltung ist eher die Ausnahme. Die Notwendigkeit der Einbindung der Beteiligungen in eine ganzheitliche und integrierte Steuerung wird für komplex gehalten und teilweise in ihren Realisierungsmöglichkeiten angezweifelt, aber grundsätzlich für notwendig erachtet. Letztlich können und wollen weder Verwaltungsführung noch Politik auf die Einflussnahme auch bei Beteiligungen verzichten.

Mit zunehmender Größenordnung der Kommunen werden durchaus strategische Ziele formuliert. Da diese aber kaum operationalisiert werden und auch in vielen Fällen keine ausreichende Kontrolle der Zielerreichung erfolgt, ist die seit langem identifizierte "strategische Lücke" nicht nur in der Kernverwaltung, sondern auch im kommunalen Konzern insgesamt weiterhin evident. Ebenso werden die Beteiligungen mehrheitlich nicht in ein vorhandenes Zielsystem der Kommune einbezogen. Ein zentrales Konzerncontrolling ist kaum vorhanden. Beteiligungen werden überwiegend mittels Finanzzielen und durch die Mandatsträgerinnen und Mandatsträger gesteuert. Auch in der Kernverwaltung dominiert die Steuerung mittels Finanzzielen und unterjährigem Finanzcontrolling. Insbesondere fehlen Wirkungs- und Leistungsdaten. Dort wo sie vorhanden sind, ist die Qualität und Aktualität verbesserungsbedürftig. Als Ursachen für Steuerungsdefizite wurden vor allem ein mangelnder Informations- und Kommunikationsfluss und die fehlende Unterstützung der Politik vermutet. Ein einheitliches Konzernverständnis ist ebenfalls kaum vorhanden. Die Beteiligungen tendieren dazu, sich von der Kernverwaltung abzugrenzen sowie ihre Selbstständigkeit zu erhalten und auszubauen.

Ein Impuls für eine ergebnisorientierte Steuerung in der Kernverwaltung oder im Konzern konnte durch die Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen bisher nicht erkannt werden. Zumindest erhofft sich ein erheblicher Teil der Kommunen eine entsprechende Wirkung der Reform auf die verbesserte Ausrichtung des Verwaltungshandelns an Zielen. Weitaus negativer wird der Nutzen des Gesamtabschlusses im Hinblick auf die Steuerung beurteilt. Die Qualität der Konzernsteuerung scheint bei den Gemeinden mit zunehmender Größe anzusteigen. Insgesamt scheinen weniger konzeptionelle Probleme als Schwierigkeiten in der Umsetzung vorzuliegen.


Was sind die wesentlichen Ursachen von Steuerungsdefiziten im kommunalen Konzern?

Der Management- und Controlling-Ansatz einer an Effizienz und Effektivität orientierten ganzheitlichen und integrierten Konzernsteuerung unterstellt, dass ökonomische Rationalität gleichbedeutend zu den Rationalitäten der Politik und des Rechts als relevante Einflussgrößen einer öffentlichen Organisation ist. In der Praxis zeigt sich, dass die ökonomische Rationalität häufig durch die politische Rationalität überlagert wird. Letztlich trifft die kommunale Vertretung die wesentlichen Entscheidungen. Der politischen Rationalität ist die ökonomische Rationalität indifferent. Es geht um individuelle Machterlangung bzw. Machtsicherung auf der Grundlage einer verfolgten Ideologie. Transparenz ist dann nützlich, wenn sie den politischen Zielen dient. Entscheidungen können ökonomische Ziele verfolgen oder nicht. Effektivität, d.h., sich für die richtigen Maßnahmen zu entscheiden, um ein beschlossenes Wirkungsziel zu erreichen, ist häufig aufgrund der schwer nachzuweisenden unmittelbaren Kausalität zwischen den Maßnahmen und Leistungen und den daraus resultierenden Wirkungen und der verzögerten Wirkungszeit schwierig nachzuweisen.

Eine wirkungsorientierte Steuerung unter Einbeziehung aller Beteiligungen ist nicht systemimmanent. Es sollte Klarheit darüber bestehen, dass ganzheitliche und integrierte Steuerung nicht automatisch im Zeitablauf aufgrund von sich aus externen Umweltfaktoren ergebenden Notwendigkeiten oder durch das bloße Einführen der damit im Zusammenhang stehenden Instrumente und Methoden entsteht. Ist das Steuerungssystem mehr oder weniger erfolgreich ganz oder teilweise eingeführt, besteht regelmäßig die Gefahr, die Nutzung der bisher gewonnenen Systemvorteile wieder einzustellen, z.B. durch einen Wechsel der Entscheider aufgrund von Wahlen oder den Ablauf von Amtsperioden.

Die Notwendigkeit der Steuerung ist zwar offensichtlich und die rechtlichen Grundlagen sind vorhanden. Die gegenwärtige fehlende rechtliche und faktische Sanktionierung durch Prüfungsstellen und Aufsichtsbehörden erfordert aber ein gewisses Maß an Altruismus bei den Akteuren der Verwaltungsführung, der politischen Ebene und auch bei den Aufsichtsbehörden. Der zu erwartende individuelle Nutzen steht voraussichtlich zumindest kurzfristig in keinem zweckmäßigen Verhältnis zu den erforderlichen persönlichen Anstrengungen und Aufwendungen, die Veränderungen grundsätzlich mit sich bringen.


Welche wesentlichen Erfolgsfaktoren können für die Einführung einer ganzheitlichen und integrierten Konzernsteuerung identifiziert werden?

Es gibt durchaus gute Einzelbeispiele in der kommunalen Praxis, die belegen, dass sich sowohl einzelne Bausteine als auch komplexe Teile einer ganzheitlichen und integrierten Konzernsteuerung umsetzen lassen und zu den erhofften Optimierungen führen. Nicht die Konzeption ist das Problem, sondern die Umsetzung vor dem Hintergrund der Multirationalität im kommunalen Konzern. Es gibt in den unterschiedlichen Gruppen von Akteuren sowohl Unterstützer als auch Verhinderer als auch Personen, die indifferent sind. Ein wesentlicher Erfolgsfaktor zur Umsetzung des Steuerungskonzepts ist die Initiative und der Rückhalt der Hauptverwaltungsbeamtin oder des Hauptverwaltungsbeamten. Diese/r hat eine gemeinsame bereichsübergreifende Entwicklung der Wirkungsziele zu verantworten und dabei auch die verantwortungsvolle Einbindung aller anderen Führungskräfte bei der Ziel- und Maßnahmenplanung und bei der Umsetzung zu gewährleisten. Gegen die Interessen der Hauptverwaltungsbeamtin oder des Hauptverwaltungsbeamten wird ein entsprechendes Steuerungssystem kaum umsetzbar sein.

Ein weiterer wichtiger Akteur ist die politische Ebene, die nicht nur die Grundsätze eines Steuerungssystems beschließen muss, sondern auf der Grundlage dieser Grundsätze ergebnisorientiert handeln soll. Letztlich werden Ziele auf der politischen Ebene in den Ausschüssen und in der Vertretung abschließend festgelegt. Die Entwicklung der Ziele wird vorrangig durch die Verwaltung selbst angestoßen und in einem gemeinsamen Diskussionsprozess mit der Politik, den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Konzerns sowie den Bürgerinnen und Bürgern fortgesetzt. Die Hauptverwaltungsbeamtin oder der Hauptverwaltungsbeamte ist oftmals aufgrund ihrer/seiner Machtposition in der Verwaltung und ihrer/seiner Doppelfunktion der wichtigste Beziehungspunkt zur Politik. Es ergeben sich innerhalb der Politik, zwischen Politik und Verwaltung und auch zwischen Politik und Geschäftsführung der Beteiligungen verschiedene Koalitionen, die dem Einfluss der Hauptverwaltungsbeamtin oder des Hauptverwaltungsbeamten entzogen sind. Eine fehlende Unterstützung durch die politische Ebene kann letztlich nur teilweise durch die Hauptverwaltungsbeamtin oder den Hauptverwaltungsbeamten ausgeglichen werden.

Die Führungskräfte in den Konzerneinheiten sollten eine positive Einstellung gegenüber einer an Zielen orientierten Steuerung besitzen. Neben konkreten Zielen bedarf es dazu entsprechender Anreize durch Belohnungen oder Sanktionen. Das Nichteinhalten von Vereinbarungen im Rahmen des Kontraktmanagements muss Konsequenzen für die betreffenden Führungskräfte und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auslösen. Auch ein Public Corporate Governance Kodex kann verhaltenssteuernde Wirkungen nur entfalten, wenn Verstöße konsequent sanktioniert werden.

Die Steuerungslogik, insbesondere der Konzerngedanke, sollte in der Ablauf- und Aufbauorganisation verankert werden. Dienstanweisungen oder Richtlinien sollten, soweit möglich, auf der Ebene des Konzerns erlassen werden. Der Aufbau des Steuerungssystems kann in einer Projektorganisation erfolgen, die anschließend nach Umsetzung des Projektes in die Linie eingegliedert wird. Zweckmäßig wäre es, von vorneherein die erforderlichen organisatorischen Strukturen zu schaffen und das Verwaltungsmanagement und das Beteiligungsmanagement zu einem Konzernmanagement zusammenzuführen.

Ein wesentlicher Erfolgsfaktor ist der Aufbau und die Steuerung der Kommunikationsströme im kommunalen Konzern. Sie laufen häufig informal ab. Es sollte angestrebt werden, sowohl die Kommunikation von oben nach unten als auch von unten nach oben und auf der horizontalen Ebene zu fördern und zu formalisieren. Führungskräfte und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sollten laufend über wesentliche Vorkommnisse, insbesondere über eingetretene Zielabweichungen und mögliche Gegensteuerungsmaßnahmen im Verwaltungsmanagement informiert werden. Üblicherweise gibt es in den Verwaltungen Führungskräftetagungen, Dienstbesprechungen usw. Diese sollten dahingehend erweitert werden, dass die Aspekte der Beteiligungen einbezogen werden. In Abhängigkeit von der Größe des Beteiligungsportfolios sollten Konferenzen stattfinden, an denen sowohl Führungskräfte als auch Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus ausgegliederten Bereichen in verschiedenen Funktionen und Ebenen teilnehmen. Z.B. könnte eine jährliche Strategie- oder Zielkonferenz der Verwaltungsführung mit den Fraktionsvorsitzenden und den Fachbereichsleitungen der Verwaltung und den Leitungen der Beteiligungen durchgeführt werden oder regelmäßige Treffen von Führungskräften aus der Verwaltung und den Beteiligungen, die Leistungen in einem bestimmten politischen Handlungsfeld erbringen, angestrebt werden. Es sollte versucht werden, den Begriff des Konzerns intensiver zu verwenden. In allen politischen Vorlagen sollte darauf hingewiesen werden, welche Ziele mit geplanten Maßnahmen erreicht werden sollen.

Eine einheitliche Organisationskultur im kommunalen Konzern wird kaum herstellbar sein. Es wird weiterhin mit unterschiedlichen Erfahrungen und Einstellungen umzugehen sein. Bereits in der Kernverwaltung entwickeln sich Subkulturen, betrachtet man z.B. die Sozialverwaltung und die Bauverwaltung. Gleichwohl sollten Anstrengungen unternommen werden, um systematisch ein Zusammengehörigkeitsgefühl für den kommunalen Konzern zu entwickeln. Das sollte vorrangig durch Beteiligung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie eine systematische Informations- und Kommunikation innerhalb des Konzerns erfolgen und könnte darüber hinaus durch einen Austausch von Personal oder durch die gemeinsame Verwendung von Symbolen und Logos unterstützt werden. Dazu gehört es selbstverständlich, dass die Beteiligungen im Rahmen der vorgegebenen Ziele auch ihren Beitrag zur Erreichung gemeinsamer Erfolgs- oder Finanzziele, z.B. einer notwendigen Haushaltssicherung, leisten. Investitionsplanungen sollten unter Einbindung aller Konzerneinheiten durchgeführt werden.

Die Einführung einer ganzheitlichen und integrierten Konzernsteuerung führt zu erheblichen Veränderungen und sollte wie alle Reformprojekte zentrale Aufgabe der Verwaltungsführung sein. Der spezifische Modus, die Zeitstruktur, der Inklusionsgrad des Veränderungsprozesses zur Konzernsteuerung sind erfolgskritische Faktoren, die für die Implementierung und Nachhaltigkeit oft eine größere Rolle spielen, wie das Einführen von neuen Strukturen und Instrumenten und inhaltlich-programmatische Festlegungen. Deshalb wird dem Wandel der Organisationskultur eine zentrale Bedeutung im Konzept der ganzheitlichen und integrierten Konzernsteuerung beigemessen. Neue Steuerungsstrukturen und -instrumente müssen mit Maßnahmen einhergehen, die das Denken und Verhalten der Beschäftigten auf allen Hierarchieebenen der Konzerneinheiten nachhaltig verändern. Es gilt, den weichen Faktoren des Veränderungsmanagements und des Kulturwandels mindestens dieselbe Bedeutung beizumessen, wie den harten Faktoren des Managementansatzes, der auf Rationalität und Effizienz ausgerichtet ist. Der Aspekt des Veränderungsmanagements muss sehr viel intensiver in die Personalentwicklung, insbesondere bei der Qualifikation der Führungskräfte eingebracht werden.





©  Andreas Burth, Marc Gnädinger