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HaushaltsSteuerung.de » Weblog » Haushaltsnot trotz Finanzierungsüberschüssen?

Haushaltsnot trotz Finanzierungsüberschüssen?
26. April 2014  |  Autor: Janbernd Oebbecke (Gastbeitrag)



Nach mehreren für die deutschen Kommunen sehr guten Haushaltsjahren mit Finanzierungsüberschüssen tritt noch deutlicher als bisher hervor, wie heterogen die Situation der kommunalen Haushalte ist. Die immer noch steigenden Kassenkredite (in einigen Ländern: Liquiditätskredite), die zur Deckung von Fehlbeträgen des laufenden Haushalts aufgenommen werden, konzentrieren sich in den vier westdeutschen Ländern Saarland, Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen und Hessen und dort auf einen Teil der Kommunen. Dagegen ist das Problem nicht nur im "reichen" baden-württembergischen oder bayerischen Süden, sondern auch in einigen ostdeutschen Ländern praktisch unbekannt und auch im Norden sehr viel weniger verbreitet.

Wenn zur Erklärung immer noch auf eine Unterfinanzierung der Kommunen verwiesen wird, ist das irreführend. Beim Problem der Kassenkredite geht es darum, dass von allen Kommunen erwartet wird und erwartet werden muss, dass sie ihren Haushalt ausgleichen. Diese Erwartung wird etwa in Nordrhein-Westfalen auch von "abundanten" Kommunen immer wieder nicht erfüllt. Auch bei guter Finanzausstattung ist es immer möglich, mehr auszugeben, als man hat. Warum sind die Verstöße gegen diese Erwartung in einigen Ländern an der Tagesordnung, in anderen selten oder weitgehend unbekannt?

Dem (partei)politischen Wettbewerb, wie er die Arbeit der kommunalen Vertretungen mit prägt, ist eine gewisse Tendenz immanent, den Wählern Vorteile ohne die damit korrespondierenden Lasten zu verschaffen oder diese Lasten zu verschleiern, weil man sich davon Vorteile an der Wahlurne verspricht. Seit den Anfängen der modernen kommunalen Selbstverwaltung gibt es deshalb institutionelle Vorkehrungen, die das verhindern sollen: Haushaltsrecht und Kommunalaufsicht. Beides gehört zusammen; das Haushaltsrecht bedarf der Durchsetzung durch die Kommunalaufsicht. Verzichten die Aufsichtsbehörden der Länder darauf, Verstöße gegen das Haushaltsrecht zu unterbinden, entsteht sehr schnell eine Lage, in der die Rückkehr zur geordneten Haushaltswirtschaft nur noch mit großen politischen Anstrengungen möglich ist und die politischen Kosten der Durchsetzung auch für die Länder rasant ansteigen. Im Normalfall sind es einige wenige Gemeinden, in denen ein Eingreifen nötig ist. Stressfaktoren, wie das Wegbrechen von Gewerbesteuereinnahmen, der Rückgang der Bevölkerung oder auch eine zeitweise sachwidrige Mittelverteilung im kommunalen Finanzausgleich können die Zahl aber stark anwachsen lassen. In solchen Situationen ist es umso wichtiger, dass die Länder effektiv gegensteuern. Das ist lange Zeit nicht im erforderlichen Umfang geschehen.

In schwierigen Situationen, etwa beim Vorliegen der erwähnten Stressfaktoren, müssen politische Widerstände überwunden werden, um den Haushaltsausgleich durchzusetzen, denn Leistungskürzungen oder Abgabenerhöhungen sind bei den Betroffenen nicht willkommen. Damit tun sich die Länder auch deshalb schwer, weil sie es in den letzten Jahren weitgehend den kommunalen Spitzenverbänden überlassen haben, die Herausforderungen der kommunalen Finanzpolitik in der Öffentlichkeit zu erklären. Wie man es nicht anders erwarten kann, haben diese nicht darauf verwiesen, dass der Haushaltsausgleich in erster Linie Sache der einzelnen Kommune ist. Sie haben vielmehr Forderungen an Bund und Land formuliert. So berechtigt diese Forderungen vielfach waren und sind, so wenig - das zeigt die Erfahrung - ist ihre Erfüllung geeignet, Unterdeckungen bei den laufenden Ausgaben und die daraus resultierenden Kassenkredite zu verhindern. Die Einführung der Pflegeversicherung oder die Übernahme der Grundsicherung durch den Bund haben die Kommunen entlastet. Die Einführung des Konnexitätsprinzips in den Landesverfassungen hat ziemlich effektiv neue landesrechtliche Belastungen der Kommunen verhindert. Erkennbaren Einfluss auf die Entwicklung der Kassenkredite hat beides nicht gehabt. Man muss kein Prophet sein um vorherzusagen, dass es mit dem Bundesteilhabegeld ebenso gehen wird.

Bei der Umsetzung der Stützungsprogramme für besonders notleidende Kommunen sind in den letzten zwei Jahren aber durchaus Fortschritte erzielt worden. Inzwischen ist auch unbestritten, dass "endogene" Faktoren zur Entstehung der Haushaltsnotlagen beigetragen haben, dass es also nicht nur an den Verhältnissen und den anderen liegt, wenn ein kommunaler Haushalt Fehlbeträge aufweist. Deutlicher ist ins Bewusstsein aller Beteiligten gerückt, dass die Kommunen selbst über die Höhe der von ihnen erhobenen Steuern entscheiden können und dass der fiktive Hebesatz, der den Berechnungen des kommunalen Finanzausgleichs zu Grunde gelegt wird, nicht die Höchstgrenze des Zulässigen und politisch Durchsetzbaren markiert.

Die dabei gemachten Erfahrungen zeigen aber auch, dass die teilweise sehr deutlichen Erhöhungen der Grundsteuer nicht ausreichen, die politische Tendenz der Wohltaten unter Vernachlässigung der Kosten zu stoppen. Solange die Grundsteuer, die ein Privathaushalt zahlt, nur einen Bruchteil der Kosten für das mobile Telefonieren ausmacht, kann der einzelne Bürger den Zusammenhang zwischen den kommunalen Angeboten und Leistungen und seiner finanziellen Belastung nur schwer ausmachen und wird sich deshalb kaum näher für das Finanzgebaren der gewählten Politiker interessieren. Solange das so bleibt, sind die Anreize für Kommunalpolitiker gering, von sich aus auf Haushaltskonsolidierung zu setzen. Viele Kommunalpolitiker sehen diese Zusammenhänge genau und fordern deshalb klare rechtliche Vorgaben und eine effektive Kommunalaufsicht. Eine eindeutige Ausgleichsregel für die Gemeinden, wonach eine Deckungslücke durch eine Grundsteuererhöhung geschlossen werden muss, wäre eine solche Vorgabe und die rechtliche Pflicht der Aufsichtsbehörden, sie durchzusetzen, würde die politischen Kosten der Kommunalaufsicht stark herabsetzen. Die mit dem Opportunitätsprinzip verbundene Ermessensausübung ist auch eine Last. Was rechtlich vorgegeben ist, muss politisch nicht verantwortet werden.

Schließlich muss die Landespolitik erkennen, dass es zwar eine gute Sache ist, den Kommunen Möglichkeiten einzuräumen, dass die Wahrnehmung dieser Möglichkeiten aber immer Geld kostet und später die Erwartung aufkommt, auch über die entsprechenden Mittel zu verfügen. Auch in der Kommunalverwaltung wird mit wachsender Größe nicht nur die Spezialisierung leichter, auch die Kosten sinken. Es kostet also Geld, wenn jede Kommune für sich Aufgaben wahrnimmt. So trägt der Umstand, dass sich in Nordrhein-Westfalen die Hälfte aller deutschen Jugendämter befindet, nicht dazu bei, die Kosten dieses Verwaltungszweigs zu senken. Die Entscheidung dafür haben Gemeinden in Ausnutzung einer Option getroffen, die das Land ihnen eingeräumt hat, und sicher tragen sie selbst die Verantwortung dafür. Dass sie sie treffen würden, konnte man aber vorhersehen, denn Optionen üben einen Reiz aus, dem politisch nur schwer zu widerstehen ist. Ein anderes Beispiel: Wer den Kommunen erlaubt, sich nur an Unternehmen zu beteiligen, die sich am Ort betätigen, vermeidet Risiken, wie sie sich gegenwärtig in Form von Wertberichtigungen in zehnstelliger Höhe in den Ruhrgebietsstädten realisieren. In fast allen anderen Ländern wären diese Verluste wegen der strengeren kommunalwirtschaftsrechtlichen Vorgaben nicht möglich gewesen.

Richtig wäre es, Anreize für eine sparsamere Verwaltung zu setzen. Ansätze dafür gäbe es etwa bei der Organisation der kommunalen Datenverarbeitung. Die kommunalen Sparkassen in Deutschland kommen mit einem Dienstleister aus, während gut vierhundert Kommunen in Nordrhein-Westfalen sich einige Dutzend davon leisten.

Die Konsolidierung der Kommunalfinanzen in den westdeutschen Ländern ist auch deshalb unausweichlich, weil es zugleich um die finanzielle Handlungsfähigkeit der Länder geht. Die Verantwortlichen in den Ländern müssen das vielleicht noch stärker bedenken. Die Landtage müssen die Folgenverantwortung der Kommunen für ihr finanzielles Handeln stärken und ihre eigene Verantwortung für gesunde Kommunalfinanzen entschiedener wahrnehmen.





©  Andreas Burth, Marc Gnädinger