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Klaus Lüder erhält Bundesverdienstkreuz 1. Klasse für sein Wirken als Wissenschaftler und sein Reformkonzept eines doppischen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland
Klaus Lüder erhält Bundesverdienstkreuz 1. Klasse für sein Wirken als Wissenschaftler und sein Reformkonzept eines doppischen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland
14. Mai 2017 |
Autor: Dietrich Budäus (Gastbeitrag)
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Prof. Dr. Dr. h.c. Klaus Lüder wurde am 15.12.2016 vom Bundespräsidenten für seine nationalen und internationalen wissenschaftlichen Arbeiten
und konzeptionellen Ansätze zur Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens sowie für sein hohes Engagement für deren praktische
Anwendung in den deutschen Gebietskörperschaften das Verdienstkreuz 1. Klasse des Verdienstordens der Bundesrepublik Deutschland verliehen.
Diese Auszeichnung wurde ihm am 2.5.2017 von Frank Mentrup, dem Oberbürgermeister der Stadt Karlsruhe, feierlich übergeben.
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1. Grundlagen des außergewöhnlichen Engagements von Klaus Lüder
Bis zu seinem Wechsel von der Universität Hamburg 1981 an die Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer (seit 2012: Deutsche
Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer) befasste sich Klaus Lüder eher nur am Rande mit dem öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen.
Er konzentrierte sich dabei überwiegend "nur" auf eine effizientere Haushaltsplanung und Mittelbewirtschaftung innerhalb des kameralen Systems
- so etwa anschaulich in dem Gutachten für die 1971 von der Bundesregierung berufenen Kommission für den wirtschaftlichen und sozialen Wandel
"Effizienzorientierte Haushaltsplanung und Mittelbewirtschaftung" aus dem Jahr 1976. Hier ging es um die Beseitigung struktureller kameraler
Systemineffizienzen wie etwa das so genannte Dezemberfieber, die Einführung des in privaten Unternehmen erfolgreich praktizierten Management
by Objectives bei der Planung und Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln sowie um ein rationales Verfahren zur Prioritätenbildung bei der
Haushaltsplanung. Derartige Empfehlungen fanden zwar wohlwollende Zustimmung in Wissenschaft und Praxis, beseitigten aber nicht die grundlegenden
Dysfunktionalitäten des kameralen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in modernen demokratischen Wohlfahrtsstaaten.
Diese Erfahrung dürfte ganz wesentlich mit dazu beigetragen haben, dass Klaus Lüder mit seinem Wechsel an die Hochschule für Verwaltungswissenschaften
Speyer das öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen für die folgenden Jahrzehnte zum Schwerpunkt seiner umfassenden wissenschaftlichen Arbeit gemacht
hat. So richtete er seine Forschungsaktivitäten zunächst auf die internationalen teilweise recht fortgeschrittenen Entwicklungen aus und machte diese
in Deutschland überhaupt erst einmal bekannt. Gleichzeitig verdeutlichte er die vergleichsweise stark rückständige Situation in der Bundesrepublik Deutschland.
Dann, genau vor 30 Jahren, stellte Lüder im Jahr 1987 zwei bewusst provozierende Behauptungen zum Zustand und zu den Reformnotwendigkeiten des
öffentlichen Rechnungswesens in Deutschland auf, wobei er zunächst auf die staatliche Ebene abzielte:
- Das staatliche Rechnungswesen in der Bundesrepublik Deutschland ist obsolet und
- Das staatliche Rechnungswesen in der Bundesrepublik Deutschland sollte in Richtung eines kaufmännischen Rechnungswesens weiterentwickelt werden.
Lüder ging es mit diesen beiden auf den Kernbereich öffentlicher Verwaltungen beschränkten Behauptungen darum, eine notwendige Reformdiskussion zum
öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland neu zu beleben. Vor dem Hintergrund seiner nationalen und internationalen Forschungserfahrungen
und -erkenntnisse sah er die Notwendigkeit eines grundlegenden Systemwechsels.
Im Detail begründet wurde die erste Behauptung mit den in der Haushaltsrechnung als Ein- und Auszahlungsrechnung bereitgestellten sehr begrenzten
Informationen. Es handelt sich um eine rein finanzwirtschaftliche Rechnung, die schon in den 1930er Jahren von Walb als "alter Kameralstil" des
18. Jahrhunderts bezeichnet wurde. Dieses System führt in hohem Maße zur Intransparenz über die tatsächlichen Folgen öffentlicher Budgetentscheidungen
und über die tatsächlichen finanzwirtschaftliche Situation von Gebietskörperschaften. Es birgt nicht nur eine systemimmanente Tendenz zur
intergenerativen Ungerechtigkeit in sich, sondern führt auch dazu, dass faktisch das Budgetrecht der Legislative als "Königsrecht" in demokratischen
Gemeinwesen zu wesentlichen Teilen außer Kraft gesetzt wird. Zudem untermauerte Lüder seine mit der ersten Behauptung zum Ausdruck gebrachte Position
mit dem Hinweis, dass die Zielsetzungen und Regelungen der ganz überwiegend volkswirtschaftlich geprägten Haushaltsreform der 1960er Jahre nicht
hinreichend realisiert wurden, das reformierte öffentliche Rechnungswesen hinter den Möglichkeiten von Transparenz und Aussagefähigkeit zurückblieb
und möglicherweise sogar ein Schritt in die falsche Richtung war. Letzteres hat sich mit den Folgen der Beseitigung jener bis zur 1960er Reform
bestehenden klaren kameralen Deckungsregeln inzwischen bestätigt. Die Aufhebung der Unterscheidung zwischen ordentlichem und außerordentlichem Haushalt
(kreditfinanzierte Aufgaben) zu Gunsten eines Gesamtdeckungsprinzips - einschließlich der "Einnahmen aus Krediten" zur Gewährleistung des formalen
Ausgleichs von Einnahmen und Ausgaben - hat sich als Einfallstor der Verschuldungsexzesse deutscher Gebietskörperschaften erwiesen.
Mit der zweiten Behauptung aus dem Jahr 1987, der Einforderung eines kaufmännischen Rechnungswesens, wird dann Lüders für öffentliche Verwaltungen
intendierter "revolutionärer" Reformansatz erkennbar. Er sollte die weiteren Jahrzehnte seiner wissenschaftlichen Arbeiten aber ganz besonders auch
die praktische Reformentwicklung in Deutschland prägen. Begründet wird die Notwendigkeit einer kaufmännischen Ausrichtung und damit die Doppik mit der
Beschränkung des kameralen Rechnungswesens ausschließlich auf die finanzielle Kontrolle des Haushaltsvollzugs. Demgegenüber liefert die Doppik
detaillierte und angemessen strukturierte Informationen über
- die finanzielle Lage einer Gebietskörperschaft unter Einbeziehung des Vermögens und seiner Finanzierung,
- die Bewirtschaftung der zur Verfügung stehenden Ressourcen und
- die Kosten für erbrachte Leistungen.
Zudem ergibt sich aus der Doppik eine einfache systemimmanente Deckungsregel in Form des Ausgleichs von Erträgen und Aufwendungen einer Haushaltsperiode.
Die von Lüder mit seinen beiden zentralen Behauptungen beabsichtigte Revitalisierung einer notwendigen Reformdiskussion und die Initiierung einer für den
öffentlichen Sektor "revolutionären" praktischen Reformentwicklung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland durch die Doppik trat
dann auch tatsächlich in wesentlichen Bereichen ein. Sie hat bis heute den Reformprozess geprägt. Auf kommunaler Ebene hat sich die Doppik gegenüber der
so genannten optimierten (um eine Kostenrechnung erweiterten) Kameralistik konzeptionell in den meisten Bundesländern durchgesetzt. Allerdings hat sich
hier in der Praxis eine aus mangelnder Akzeptanz einheitlicher Standards für Ansatz, Ausweis und Bewertung der Rechnungsgrößen resultierende Heterogenität
der Rechnungslegung im Rahmen der Doppik entwickelt. Auf staatlicher Ebene, den Stadtstaat Hamburg und das Land Hessen ausgenommen, hingegen mangelt es
bisher auch an einem einheitlichen konzeptionellen Ansatz in Form der Doppik.
Die bisher vorherrschende mangelnde Bereitschaft zur Mindeststandardisierung von Ansatz, Ausweis und Bewertung der Rechnungsgrößen innerhalb des Systems
der Doppik sowie die mangelnde Vereinheitlichung der konzeptionellen Rahmenbedingungen des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen auf allen nationalen
föderalen Ebenen in Deutschlands hätte mit einer Konzentration auf die von Klaus Lüder geschaffenen Grundlagen längst überwunden sein können. Dass dies
bisher nicht geschehen ist, wirkt sich besonders negativ auf die Position Deutschlands auf den sich in allerjüngster Zeit abzeichnenden Chance zur
Revitalisierung eines europäischen Einigungsprozesses aus. Vor diesem Hintergrund wäre es wünschenswert, wenn sich die Staatsebene, insbesondere der
Bund, im Sinne des Wirkens von Klaus Lüder, konstruktiv in die Debatte und Entwicklung um die EPSAS einschalten würde. Stattdessen wird zurzeit überwiegend
eine verpflichtende Einführung von EPSAS abgelehnt und eine Wahlfreiheit des Rechnungssystems gefordert. Entsprechend ist die institutionelle Mitarbeit
der Bundesrepublik Deutschland am derzeitigen europäischen Reformprozess zur Standardisierung des öffentlichen Rechnungswesens durch eine kamerale
Interessenlage geprägt. Vertreter sind der Bund und das Land Bayern. Länder mit einem doppischen Hintergrund und Erfahrungswissen sind nicht beteiligt
(Hessen) oder haben nur einen Berater- bzw. Beobachterstatus (Hamburg). Es ist nicht auszuschließen, dass für die europäische Ebene eine anachronistische
Entwicklung eintritt, wie sie von Klaus Lüder vor 30 Jahren mit seinen eingangs skizzierten Behauptungen für die Bundesrepublik Deutschland zutreffend
charakterisiert wurde.
2. Zusammenfassende Kennzeichnung der besonderen Leistungen und Verdienste von Klaus Lüder
Seit 1981 konzentrierte Klaus Lüder seine umfassenden nationalen und internationalen Forschungsaktivitäten
auf die Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens.
Mit seinen empirischen Vergleichsstudien, seinen theoretischen Grundlagen der Reform und den daraus
abgeleiteten Gestaltungsempfehlungen für die Praxis hat Klaus Lüder wie kein anderer Wissenschaftler
nicht nur die Fachdiskussion sowohl international als auch in Deutschland maßgebend geprägt, sondern
vor allem auch ganz wesentlich Reformprozesse in der Praxis initiiert und begleitet. So haben
beispielsweise auf internationaler Ebene die Länderstudien zu den USA, Kanada, UK, EU, Japan, Frankreich,
Italien und Dänemark in den Jahren 1989 bis 1993 sowie die damit einhergehende Entwicklung des Contingency
Models zur Erfassung der Einflussgrößen und Erfolgsfaktoren von Ansätzen zur Reform des öffentlichen
Rechnungswesens in Wissenschaft und Praxis besondere Aufmerksamkeit erzielt. Ihre Fortsetzung und weitere
Vertiefung fanden diese Studien mit der Gründung und Organisation des Forschungsnetzwerkes internationaler
Wissenschaftler CIGAR (Comparative International Governmental Accounting Research) zum Governmental
Accounting. Die federführend von Lüder initiierte Studie "Reforming governmental accounting and budgeting
in Europe" aus dem Jahr 2003 gilt international noch heute als Standardwerk zum öffentlichen Haushalts-
und Rechnungswesen. Der internationale Stellenwert dieser Studie zeigt sich auch darin, dass sie 2005 ins
Chinesische übersetzt wurde.
Auf nationaler Ebene wird die Bedeutung der Arbeiten von Klaus Lüder für die Reform des öffentlichen Haushalts-
und Rechnungswesens zunächst für die Kommunen mit dem Projekt "Wiesloch" deutlich. Hier zeigte sich nicht nur
die Reformnotwendigkeit für das kommunale Rechnungswesen sondern auch die Leistungsfähigkeit und praktische
Umsetzbarkeit des von Lüder entwickelten theoretischen Konzepts eines neuen öffentlichen Rechnungswesens.
Grundlage war die Drei-Komponenten-Rechnung (Speyerer Verfahren) mit Vermögens-, Ergebnis- und Finanzrechnung
als integrierter Verbund auf Basis der Doppik. Dieses Konzept liegt heute flächendeckend jenen Ansätzen in
Deutschland auf kommunaler und staatlicher Ebene zu Grunde, die den Wandel vom klassischen (kameralen)
Geldverbrauchskonzept hin zu einem doppischen Ressourcenverbrauchskonzept vollzogen haben bzw. noch anstreben.
Entsprechend spielt auch für die Innenministerkonferenz mit ihren Empfehlungen zur Reform des kommunalen
Rechnungswesens aus dem Jahr 2003 die Arbeiten und Erkenntnisse von Klaus Lüder eine entscheidende Rolle.
Dies gilt dann auch für die Empfehlungen der KGSt hinsichtlich der Ausgestaltung des Haushalts- und Rechnungswesens
im Rahmen des sogenannten Neuen Steuerungsmodells sowie durchweg auch für die Reformkommunen in Deutschland,
wie u.a. die Beispiele in Baden-Württemberg, NRW und Niedersachsen anschaulich zeigen.
Auf staatlicher Ebene war Lüder intensiv mit seinen theoretischen Arbeiten aber auch als Berater in die
Reformprozesse von Hessen, Baden Württemberg und NRW eingebunden. In NRW war es vor allem Lüder, der über
den Arbeitskreis "Integrierte Verbundrechnung" immer wieder wichtige Impulse zur theoretischen und inhaltlichen
Weiterentwicklung des Reformprozesses gab. Nicht zuletzt ist hier auch auf jene Arbeiten zu verweisen, in
denen er empirisch anhand konkreten Datenmaterials die Konsequenzen eines doppischen Rechnungswesens
insbesondere der Information über die tatsächliche Verschuldung und zukünftige Leistungsfähigkeit von
Gebietskörperschaften - etwa für NRW - aufgezeigt hat. So war es Lüder, der mit seinen empirischen Untersuchungen
und Veröffentlichungen immer wieder auf das Problem der intergenerativen Gerechtigkeit sowie die hiermit im
Zusammenhang stehende Notwendigkeit zur Berücksichtigung der weit über die expliziten Schulden hinausgehenden
impliziten Schulden aufmerksam machte. Inzwischen ist dies dank Klaus Lüder zumindest bei wesentlichen Teilen
von Politik und Verwaltungen Allgemeingut.
Insgesamt hat Klaus Lüder mit seinen wissenschaftlichen Arbeiten und praktischen
Reformaktivitäten die wesentlichen theoretischen und konzeptionellen Grundlagen für die
Neuausrichtung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens auf internationaler, aber
insbesondere auf nationaler, Ebene geschaffen. Ohne sein fundiertes und konsequentes
Wirken gäbe es in Deutschland nicht den inzwischen erreichten Reformstand. Um diesen zu
wahren und vor dem Hintergrund aktueller Herausforderungen weiterzuentwickeln besteht allerdings
enormer Handlungsbedarf im Wissenschaftssystem. Dieser bezieht sich auf zwei Aspekte. Zum einen
geht es um einen Organisations- und Kapazitätsproblem, möglicherweise auch um das wissenschaftliche
Karrieresystem. Obwohl praktisch jede deutsche und wie die aktuelle Entwicklung der EPSAS zeigt,
wahrscheinlich auch jede europäische Gebietskörperschaft von der notwendigen Reformentwicklung
und dem erforderlichen Standardisierungsbedarf im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen
direkt tangiert ist und eine Reihe ganz wesentlicher Aspekte noch zur Klärung und zur notwendigen
Weiterentwicklung anstehen, gibt es inzwischen in ganz Deutschland keine einzige
wirtschaftswissenschaftliche Fakultät staatlicher Universitäten mehr, an der ein Lehrstuhl in
Forschung und Lehre auf den Schwerpunkt "Öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen" ausgerichtet
ist. Gesellschaftlicher Bedarf und Wissenschaftssystem scheinen voneinander abgekoppelt. So ist
es im derzeitigen Wissenschaftssystem für einen Wissenschaftler heute wenig karriereträchtig, sich
ähnlich engagiert und fundiert schwerpunktmäßig wie Klaus Lüder mit den Problemen und der
Weiterentwicklung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens zu beschäftigen.
Der zweite Aspekt ist vor allem für die Staatsebene gravierend. Hier zeigt sich eine demokratisch
wenig legitimierte neue Struktur langfristiger Budgetfestlegung. Autonome Entscheidungen der Legislative
für einzelne Politikfelder führen für die Zukunft zu einer dominanten Bindung von Haushaltsmitteln, ohne
dass dies transparent, geschweige denn thematisiert wird. Beispiele hierfür sind etwa Flüchtlingspolitik,
Energiepolitik oder Teile der Sozialpolitik. Die Doppik, die hierfür theoretisch das Instrument der
Rückstellungen bereitstellt, ist für eine praktische demokratisch legitimierte Problemhandhabung nicht
hinreichend. Es bedarf ergänzend zur Doppik einer auf diese aktuelle Entwicklung ausgerichteten Vermögens-,
und Ertragstheorie des Staates, aus der eine problemadäquates Steuerungs-, Budget- und Informationssystem
zu entwickeln wäre. Diesbezüglich dürften die von Klaus Lüder 1987 aufgestellten oben skizzierten Behauptungen
in modifizierter Form eine neue Aktualität besitzen.
3. Ergänzende Daten zur Person von Klaus Lüder1
Werdegang:
- Geboren 1935
- 1955-1957: kaufmännische Lehre
- 1957-1962: Studium der Techn. Volkswirtschaft an der Technischen Hochschule Karlsruhe
- 1964: Promotion zum Dr. rer. pol.
- 1968: Habilitation für das Fachgebiet Betriebswirtschaftslehre (Universität Karlsruhe)
- 1969-1981: o. Professor für Allgemeine Betriebswirtschaftslehre und Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen
Verwaltung an der Universität Hamburg
- Ab 1981: Universitätsprofessor für Öffentliche Finanzwirtschaft und Allgemeine Betriebswirtschaftslehre an der
(Deutschen) Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer (seit 2012: Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
- 1995-1997: Rektor der Hochschule
- 2000: Dr. rer. oec. h.c. (Universität Bochum)
- 2003: Emeritierung
Gastprofessuren und Forschungsaufenthalte:
- University of Illinois at Chicago, USA (1990)
- University of Marketing and Distribution Sciences (UMDS) Kobe, Japan (1992)
- University of Victoria, Victoria, B.C., Kanada (1994)
- University of Tampere, Finnland (1997)
- Macquarie Graduate School of Management, Macquarie University, Sydney, Australien (2000)
Endnoten
1 Informationen entnommen aus: Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, em. Universitätsprofessor für Öffentliche Finanzwirtschaft und Allgemeine Betriebswirtschaftslehre - Klaus Lüder,
URL: http://www.uni-speyer.de/de/lehrstuehle/ehemalige-lehrstuhlinhaber/prof-dr-dr-hc-klaus-lueder/emeritus_lueder.php, Abruf am 11.5.2017.
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