|
|
|
HaushaltsSteuerung.de »
Weblog »
Kommunalschulden 2010 nach neuer Schuldenstatistik
Kommunalschulden 2010 nach neuer Schuldenstatistik
23. Oktober 2011 |
Autor: Marc Gnädinger
Mit dem Jahr 2010 werden die Schulden der öffentlichen Haushalte zum ersten Mal nach einer neuen Systematik durch die
Schuldenstatistik (Statistik über die Schulden der öffentlichen Haushalte 2010 - Fachserie 14, Reihe 5) erfasst.
Das gilt auch für die Kommunalschulden. Vergleiche zu Vorperioden sind aus diesem Grund nur noch begrenzt möglich. Mit der neuen Sortierung und Erfassung der Kommunalschulden wird sich perspektivisch eine neue Darstellung der kommunalen Gesamtverschuldung ergeben, was insb. auch für Ländervergleiche relevant sein wird. Welche Darstellungsformen sich durchsetzen, bleibt abzuwarten. Generell wird das auch davon abhängen, was mit der jeweiligen Veranschaulichung gezeigt werden soll.
» Schulden der öffentlichen Haushalte 2010 - Fachserie 14 Reihe 5
Hrsg.: Statistisches Bundesamt
» Schuldenstatistik 2010: Neue Begrifflichkeiten ab Herbst 2011 (Blog-Eintrag vom
19.7.2011)
Autor: Andreas Burth
Grundsätzlich ist auch mit der neuen Schuldenstatistik kein lückenloser Blick auf die kommunalen Gesamtschulden möglich. Die
kommunalen Schulden sind insofern noch immer untererfasst. Nach
doppischem
Haushaltsrecht werden Schulden als
Verbindlichkeiten +
Rückstellungen definiert, wobei neben den
Kernhaushalten auch etwaig vorhandene
Auslagerungen zu berücksichtigen sind. Und gerade der komplette Bereich der Rückstellungen, etwa für Pensionsverpflichtungen, wird statistisch nicht in der Schuldenstatistik nachgewiesen.
» Schulden in der kommunalen Doppik, Blog-Eintrag vom 20. März 2011
Autor: Marc Gnädinger
Mit der neuen Schuldenstatistik werden als Kommunalschulden die Schulden der
Gemeinden und
Gemeindeverbände erfasst. Hierbei ist zu beachten, wie Gemeindeverbände definiert werden. Gemeindeverbände sind nach der Schuldenstatistik die Landkreise, die Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe, der Bezirksverband Pfalz, die Landeswohlfahrtsverbände Hessen, Baden und Württemberg-Hohenzollern, der Kommunale Sozialverband Sachsen, der Regionalverbund Ruhrgebiet, die Regionalverbände in Baden-Württemberg, die Bezirke in Bayern, die Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz, die Samtgemeinden in Niedersachsen, die Ämter in Schleswig-Holstein, die Ämter in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt, Verwaltungsverbände in Sachsen und die Verwaltungsgemeinschaften in Thüringen.
Neu ist die Definition der
Extrahaushalte der Gemeinden und Gemeindeverbände. Hier hat es im Vergleich zu den Vorjahren merkliche Veränderungen gegeben. Die Extrahaushalte der Gemeinden/Gemeindeverbände setzen sich in der neuen Schuldenstatistik aus den kommunalen
Zweckverbänden des
Staatssektors (d.h. soweit sie
Nichtmarktproduzenten sind) sowie aus anderen juristischen Personen zwischengemeindlicher Zusammenarbeit zusammen (soweit sie anstelle kommunaler Körperschaften kommunale Aufgaben erfüllen). Hierzu zählen u.a. die Verwaltungsgemeinschaften in Baden-Württemberg und Bayern. Bis 2009 zählten davon abweichend alle
kameral buchenden Zweckverbände unabhängig von ihrer Sektorenzugehörigkeit zu den Extrahaushalten, die kaufmännisch buchenden Zweckverbände dagegen nicht. Seit 2010 umfassen die Extrahaushalte auch Sonderrechnungen sowie die
öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen des Staatssektors auf kommunaler Ebene (FEUs des Staatssektors).
Von den FEUs des Staatssektors strikt zu unterscheiden sind die sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (sonstige öffentliche FEUs). Sie werden ebenfalls in der Schuldenstatistik abgebildet und folgendermaßen definiert: Öffentlich bestimmt sind alle Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, an denen die Kernhaushalte der Gebietskörperschaften (Gemeinden, Gemeindeverbände) mit mehr als 50 Prozent des Nennkapitals oder Stimmrechts unmittelbar oder mittelbar beteiligt sind
(sog. öffentliche institutionelle Einheit). Öffentliche Unternehmen werden dann den sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (und nicht den Extrahaushalten und damit dem öffentlichen Gesamthaushalt) zugerechnet, wenn sie
Marktproduzenten sind. Marktproduzent ist ein öffentliches Unternehmen in der Regel dann, wenn der Eigenfinanzierungsgrad dieser Unternehmen größer als 50 Prozent ist
(50-Prozent-Kriterium). Sie werden allerdings den Extrahaushalten dennoch zugeordnet, wenn der überwiegende Anteil des Umsatzes (mehr als 80 Prozent) auf der Geschäftstätigkeit mit den Kernhaushalten basiert. Zu den sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen zählen zum Beispiel Ver- und Entsorgungsunternehmen, Verkehrsunternehmen, Krankenhäuser sowie Zweckverbände, die nicht zum Sektor Staat gehören (Marktproduzenten). (Vgl. Schuldenstatistik 2010)
Bei einer möglichst ausführlichen Darstellung der Kommunalverschuldung sind insofern neben den Extrahaushalten ebenfalls die sonstigen öffentlichen FEUs hinzuzuaddieren. Eine Beschränkung der Zurechnung auf die öffentlichen Unternehmen nach Haftungsverpflichtung der jeweiligen Kommune wäre zwar ebenfalls denkbar, aber sie würde das Risikopotential nur ungenügend wiedergeben. Politik funktioniert nach anderen Regeln: Wenn es hart auf hart kommt, würde die betreffende Kommune vermutlich für ihre Auslagerung auch dann einspringen, wenn ihre Haftungsverpflichtung beschränkt ist.
Zentral ist weiterhin, dass mit der Schuldenstatistik 2010 der bis dato bekannte Terminus der kommunalen
Kreditmarktschulden entfällt. Die Kreditmarktschulden werden in der Statistik durch die
Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich ersetzt, in denen auch die
Kassenkredite beim nicht-öffentlichen Bereich enthalten sind, zudem liegt eine geänderte Bereichsabgrenzung zugrunde. Hiermit wird eine klare Trennung der Schulden beim nicht-öffentlichen von den Schulden beim öffentlichen Bereich gewährleistet.
Bei den
Schulden beim öffentlichen Bereich werden sämtliche, von den Berichtsstellen untereinander aufgenommenen Schulden
(Kredite und Kassenkredite) nachgewiesen, auch wenn sie über ein Kreditinstitut ausgezahlt wurden. Diese umfassen auch Schulden zwischen den Körperschaften und den Extrahaushalten der Körperschaften. Da aufgrund fehlender Erfassungsmöglichkeiten in der Schuldenstatistik Netto-Schuldner- bzw. -Gläubigerpositionen nicht errechnet werden können, erfolgt eine unbereinigte Zusammenfassung der Verschuldungsdaten aller Berichtsstellen; dies hat zur Folge, dass z.B. Schulden der Gemeinden bei ihrem Land bzw. Schulden der Extrahaushalte bei ihrem Kernhaushalt in nicht-konsolidierter Form nachgewiesen werden.
Bereits aus Vorjahren bekannt sind die Definitionen von Kassenkrediten (Kredite zur Liquiditätssicherung) sowie von
kreditähnlichen Rechtsgeschäften:
- Unter Kassenkrediten (auch als Kassenverstärkungskredite bezeichnet) werden die kurzfristigen Verbindlichkeiten erfasst, welche die Berichtskörperschaften zur Überbrückung vorübergehender Kassenanspannungen eingehen. Sie dienen nicht der Ausgabendeckung (keine investiven Zwecke), sondern der Aufrechterhaltung einer ordnungsgemäßen Kassenwirtschaft beziehungsweise der Liquiditätssicherung. Ab 2010 werden die Kassenkredite differenziert nach Gläubigerbereichen erhoben. Kassenkredite haben eine andere Qualität als andere Kommunalschulden. Dar sie für laufende Ausgaben (nicht für Investitionen) aufgenommen werden und mancherorts zu einer Dauereinrichtung auf hohem Niveau geworden sind, zeigen sie einen finanziellen Problemdruck in den betroffenen Gebietskörperschaften.
- Kreditähnliche Rechtsgeschäfte: Die wirtschaftlich einer Kreditaufnahme gleichkommenden Zahlungsverpflichtungen, die Hypotheken-, Grund- und Rentenschulden sowie Restkaufgelder, werden wegen unterschiedlich verwendeter Abgrenzungs- und Bewertungskriterien nicht in den statistischen Schuldenstand einbezogen und neben den Angaben über Finanzierungsleasing und ÖPP-Projekten in der Statistik nur nachrichtlich dargestellt. Für eine möglichst umfassende Ansicht der kommunalen Gesamtverschuldung können kreditähnliche Rechtsgeschäfte hingegen bei entsprechenden Visualisierungen (wissenschaftlichen Untersuchungen) ebenfalls dem kommunalen Gesamtschuldenstand zugerechnet werden.
Bürgschaften werden als
"Eventualverbindlichkeiten" regelmäßig nicht der Kommunalverschuldung zugerechnet. Sofern sie dennoch integriert werden, ist von Schulden inkl. Haftungsverpflichtungen zu sprechen. Die in der Schuldenstatistik nachgewiesenen kommunalen Bürgschaften werden folgendermaßen definiert: Die Bürgschaften im Sinne des § 765 BGB einschl. der Nachbürgschaften sind mit den übernommenen Haftungssummen, nicht dagegen mit den gesamten Kreditsummen (Ausnahme: einige Flächenländer) und nicht mit den durch Haushaltssatzung festgestellten Ermächtigungssummen angegeben. Sie umfassen auch harte Patronatserklärungen, die eine Liquiditätsausstattungsgarantie beinhalten. Auf Bürgschaften gezahlte Beträge (Schadensfälle) sind abgesetzt. Bürgschaften, die voll durch Rückbürgschaften gesichert sind, werden nicht nachgewiesen; dagegen ist von Bürgschaften, die nur teilweise durch Rückbürgschaften gesichert sind, der ungedeckte Teil einbezogen. Nicht enthalten sind Bürgschaften, die kraft Gesetzes übernommen werden müssen (z.B. Haftung der Kommunen für Sparkassen als Gewährsträger).
Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich (kleine Gesamtschuldenabgrenzung)
In einer kleinen Gesamtschuldendarstellung der Kommunen wären die Schulden der Gemeinden und Gemeindeverbände einschließlich der Extrahaushalte beim nicht-öffentlichen Bereich darzustellen (siehe Abbildung 1 für das Jahr 2010). Bei diesen Schulden kann zwischen drei Schuldenarten differenziert werden, die in ihrer Addition die Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich bilden: Kassenkredite +
Wertpapierschulden, also Geldmarktpapiere und Kapitalmarktpapiere + Kredite).
Die kleinste Schuldenart bei den als Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich erfassten Schulden stellen bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden inkl. ihrer Extrahaushalte die Wertpapierschulden dar. Im Durchschnitt der Flächenländer liegt der Wert 2010 bei lediglich zwei Euro je Einwohner. Der höchste Pro-Kopf-Wert findet sich unter den Kommunen der Flächenländer in Niedersachsen mit 14 Euro je Einwohner.
Problematisch sind insb. die Kassenkredite. Ihr Wert liegt 2010 bei 517 Euro je Einwohner im Durchschnitt der Flächenländer. Allerdings muss an dieser Stelle beachtet werden, dass lediglich diejenigen Kassenkredite erfasst sind, die zu den Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich gehören. Nicht erfasst sind die Kassenkredite, die zu den Schulden beim öffentlichen Bereich gehören (siehe unten). Den höchsten Wert weisen bei den zu den Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich zählenden Kassenkrediten die Kommunen des Saarlandes in ihrem Durchschnitt auf. Der Wert liegt hier 2010 bei 1.609 Euro je Einwohner. Das Saarland ist auch das einzige Flächenland, bei dem mittlerweile das Volumen der Kassenkredite größer ist als das Volumen der kommunalen Kredite. Der niedrigste Wert bei den Pro-Kopf-Kassenkrediten 2010, die zum nicht-öffentlichen Bereich zählen, findet sich in Sachsen. Er liegt bei 11 Euro je Einwohner.
Bei den zu den Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich zählenden Krediten liegen die hessischen Kommunen mit einem Wert von 1.650 Euro je Einwohner an der Spitze der Flächenländer. In keinem anderen Land finden sich 2010 höhere Pro-Kopf-Niveaus. Der Durchschnittswert der Kommunen der Flächenländer liegt bei 1.108 Euro je Einwohner. Allerdings ist auch hier anzumerken, dass die zu den Schulden beim öffentlichen Bereich gehörenden kommunalen Kredite an dieser Stelle (noch) nicht erfasst sind (siehe unten).
Mit der Darstellung der Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich ist noch keine lückenlose Darstellung der Kommunalverschuldung vorgenommen. Auf Basis der Schuldenstatistik lassen sich weitere Kommunalschulden auslesen.
Schulden beim öffentlichen Bereich
Zu den Kommunalschulden (Gemeinden und Gemeindeverbände inkl. Extrahaushalte) beim nicht-öffentlichen Bereich gesellen sich die Kommunalschulden beim öffentlichen Bereich. Hier kann zwischen zwei Schuldenarten differenziert werden: Kassenkredite und Kredite, die in ihrer Addition die Schulden beim öffentlichen Bereich bilden (siehe Abbildung 2).
Bei den zum öffentlichen Bereich zählenden Kassenkrediten liegt der Wert 2010 im Durchschnitt der Kommunen der Flächenländer bei 33 Euro je Einwohner. Den höchsten Wert erreichen die Gemeinden, Gemeindeverbände (inkl. Extrahaushalte) in Nordrhein-Westfalen mit 93 Euro pro Kopf. Die niedrigsten Werte finden sich in Thüringen (null Euro je Einwohner) und Sachsen (zwei Euro pro Kopf).
Die zum öffentlichen Bereich gehörenden kommunalen Kredite liegen 2010 bei 107 Euro je Einwohner im Durchschnitt der Flächenländer. Den mit einigem Abstand höchsten Wert weisen die Gemeinden, Gemeindeverbände (inkl. Extrahaushalte) in Mecklenburg-Vorpommern mit 344 Euro je Einwohner aus.
Die Bedeutung der Kassenkredite und Kredite, die dem öffentlichen Bereich zugerechnet werden, macht deutlich, dass der ausschließliche Blick auf die Schulden im nicht-öffentlichen Bereich unzureichend ist. In einzelnen Ländern finden sich im öffentlichen Bereich erhebliche Kassenkredit- und Kreditbestände.
Mit der Erweiterung des Schuldenbildes um die kommunalen Schulden beim öffentlichen Bereich ist das statistisch maximal abbildbare kommunale Gesamtschuldenbild allerdings noch immer unvollständig. Weitere Positionen lassen sich integrieren.
Kreditähnliche Rechtsgeschäfte
Zu den Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich (Kassenkredite, Wertpapierschulden, Kredite) und den Kommunalschulden beim öffentlichen Bereich (Kassenkredite, Kredite) gesellen sich bei einer weiteren Abgrenzung die kreditähnlichen Rechtsgeschäfte.
In den Gemeinden, Gemeindeverbänden (inkl. Extrahaushalten) einzelner Flächenländer spielen kreditähnliche Rechtsgeschäfte eine nicht unbedeutende Rolle (siehe Abbildung 3). Im Durchschnitt der Flächenländer liegt der Wert bei 25 Euro je Einwohner Ende 2010. Der höchste Wert findet sich für das Jahr 2010 in Sachsen-Anhalt. Er liegt bei 67 Euro je Einwohner.
Die Schuldenkategorie der kreditähnlichen Rechtgeschäfte wird statistisch in der Schuldenstatistik 2010 weder den Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich noch den Schulden beim öffentlichen Bereich zugeordnet. Die Schulden werden separat erfasst. Für die Herstellung eines Gesamtkommunalschuldenbildes ist die Schuldenart relevant.
Selbst mit der Erweiterung des Schuldenbildes um die kreditähnlichen Rechtsgeschäfte ist das statistisch maximal abbildbare kommunale Gesamtschuldenbild allerdings noch immer unvollständig. Weitere Positionen können einbezogen werden.
Schulden der sonstigen FEUs
Die sonstigen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (die zum öffentlichen Bereich zählen), also diejenigen, welche nicht zum statistisch abgegrenzten Sektor Staat gehören, müssen ebenfalls berücksichtigt werden. Ihre Erfassung macht besonders deutlich, wie stark die Fragmentierung der Kommunalhaushalte ausgeprägt ist. Sehr große Anteile der Kommunalverschuldung befinden sich mittlerweile nicht mehr in den Kernhaushalten (und auch nicht in den Extrahaushalten).
Die Existenz der sonst. FEUs war eines von vielen Argumenten für die Einführung der kommunalen Doppik inkl. der Konzernbilanzierung (Konzern Kommune). Notwendige und zuweilen verloren gegangene Transparenz sollte wiedererlangt werden. Derzeit wird in einzelnen Vertretungskörperschaften nur rudimentär über die Schulden der ausgelagerten Einheiten diskutiert. Vor dem Hintergrund der mancherorts notwendigen Rückführung kommunaler Schulden ist das bedauerlich: Noch nie hat sich in irgendeiner Kommune die Haushalts- und Verschuldungssituation jemals dadurch verbessert, in dem über wesentliche Schuldenarten nicht oder wenig gesprochen wird.
Im Durchschnitt der Flächenländer liegen die Schulden der Gemeinden und Gemeindeverbände bei den sonstigen FEUs beim nicht-öffentlichen Bereich bei 1.758 Euro je Einwohner (siehe Abbildung 4). Der Wert für die sonstigen FEUs beim öffentlichen Bereich ist ebenfalls hoch, liegt mit 352 Euro je Einwohner im Durchschnitt der Gemeinden und Gemeindeverbände der Flächenländer allerdings weit unter dem Wert der FEUs beim nicht-öffentlichen Bereich.
In Baden-Württemberg sind die kommunalen Schulden bei den sonstigen FEUs (nicht-öffentlicher und öffentlicher Bereich) im Ländervergleich am höchsten. Der Gesamtwert liegt bei 3.242 Euro je Einwohner. Die Länder Hessen, Mecklenburg-Vorpommern und Saarland erreichen 2010 ebenfalls Werte, die bei über 3.000 Euro je Einwohner rangieren.
Die Gemeinden und Gemeindeverbände in Schleswig-Holstein weisen bei diesen Schulden als einzige einen Wert aus, der bei unter 1.000 Euro je Einwohner liegt. Er liegt für die Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, die nicht zum Sektor Staat gehören, bei 963 Euro je Einwohner im Jahr 2010.
Unter zusätzlicher Berücksichtigung der sonstigen FEUs kann ein recht ausführliches Bild der Kommunalverschuldung gezeichnet werden. Es ist zwar noch immer nicht vollständig, insb. weil Rückstellungen statistisch nicht erfasst werden, aber zumindest ausführlicher als bei reiner Berücksichtigung von Kernhaushaltsschulden nebst der statistisch gebildeten Extrahaushalte.
Kommunale Gesamtverschuldung (maximal mögliche Gesamtschuldenabgrenzung)
Unter Integration sämtlicher vorgenannter Schuldenkategorien kann ein statistisch maximal abbildbares kommunales Gesamtschuldenbild nachgezeichnet werden. Soll hierbei nach einzelnen Schuldenarten unterschieden werden und dennoch die Darstellung nicht überstrapaziert werden können nachfolgende Schuldenarten unterschieden werden, wobei einzelne Positionen aus Vereinfachungszwecken zusammengeführt werden:
- Kassenkredite (beim nicht-öffentlichen und öffentlichen Bereich)
- Kredite und Wertpapierschulden (beim nicht-öffentlichen und öffentlichen Bereich)
- Kreditähnliche Rechtsgeschäfte
- Schulden der sonstigen FEUs (beim nicht-öffentlichen und öffentlichen Bereich)
Die auf diese Weise addierten Schulden ergeben die kommunale Gesamtverschuldung und erlauben gleichzeitig aufschlussreiche Interpretationen ohne dabei die Übersicht aufgrund der Nennung aller einzelnen Schuldenarten (differenziert nach nicht-öffentlichem und öffentlichem Bereich) überzustrapazieren (siehe Abbildung 5).
Der höchste Kommunalschuldenstand findet sich bei dieser Abgrenzung im Saarland. Hier liegt der Wert 2010 bei 5.912 Euro je Einwohner. Die niedrigsten Werte finden sich zum gleichen Zeitpunkt in Bayern (2.387 Euro je Einwohner) und Schleswig-Holstein (2.299 Euro je Einwohner).
Grundsätzlich ist der kommunale Gesamtschuldenstand allerdings nicht mit dem dahinter stehenden Problemdruck gleichzusetzen. Die einzelnen Schuldenarten sind hierfür von heterogener Bedeutung. So steht die Existenz von Kassenkrediten bzw. der Bestand bei dieser Schuldenart für einen besonderen Problemdruck. Diese Schulden sind, etwa im Gegensatz zu den Krediten, nicht durch materiell geschaffene Werte gedeckt.
Bürgschaften
Neben den kommunalen Gesamtschulden wäre es über die bisherigen Abgrenzungen hinaus ebenfalls möglich, die Bürgschaften nachrichtlich zu den Kommunalgesamtschulden hinzuzurechnen. Hier handelt es sich allerdings nicht um Schulden im engeren (eigentlichen) Sinne. Trotzdem können Bürgschaften auch im kommunalen Bereich eine gewisse Rolle spielen (siehe Abbildung 6).
Weitere Informationen zur Verschuldung von Bund, Ländern und Kommunen in Deutschland finden Sie hier:
» Stand und Entwicklung der Staatsverschuldung in Deutschland
Hrsg.: HaushaltsSteuerung.de
» Blog-Einträge zum Thema "Verschuldung und Haushaltskonsolidierung"
Hrsg.: HaushaltsSteuerung.de
» Länderschulden 2010 nach neuer Schuldenstatistik (Blog-Eintrag vom 22. Oktober 2011)
Autor: Andreas Burth
|
|
|
