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HaushaltsSteuerung.de » Weblog » Schuldenbedingte Belastung der Kernhaushalte der 103 kreisfreien Städte im Vergleich

Schuldenbedingte Belastung der Kernhaushalte der 103 kreisfreien Städte im Vergleich
29. August 2015  |  Autor: Andreas Burth



Die Haushalte einiger Städte und Gemeinden sind in den letzten Jahren in eine bedenkliche Schieflage geraten. Gerade im kreisfreien Raum gibt es einige Städte, deren Haushalt hochgradig konsolidierungsbedürftig ist. Sie haben in der Vergangenheit merkliche Schuldenstände aufgebaut. Dies gilt im Besonderen für die als sehr problematisch anzusehenden Kassenkreditschulden.

Die angesammelten Schulden belasten den Haushalt jedes Jahr über die zu entrichtenden Zinsen. Zwar ist das Zinsniveau aktuell relativ niedrig. Das muss aber nicht zwangsläufig so bleiben. Gerade die kurzfristigen Kassenkredite sind gegenüber Änderungen im Zinsniveau sehr anfällig. Eines der wichtigsten Ziele der kreisfreien Städte muss es daher sein, möglichst zeitnah kassenkreditschuldenfrei zu werden. Hierzu ist der Haushalt dauerhaft auszugleichen (bei niedrigen Kassenkreditbeständen) bzw. sind regelmäßige Haushaltsüberschüsse zu erwirtschaften (bei höheren Kassenkreditbeständen). Kassenkredite sollten (wenn überhaupt) nur zu ihrem eigentlichen Zweck - der kurzfristigen Liquiditätssicherung - eingesetzt werden und folglich die meiste Zeit des Jahres einen Bestand von null Euro haben.

Dieser Beitrag untersucht vor diesem Hintergrund das Niveau der Schulden der Kernhaushalte der 103 kreisfreien Städte und die Höhe der aus den Kernhaushaltsschulden resultierenden Finanzauszahlungen.

Überblick:
- Methodische Anmerkungen
- Rahmendaten der kreisfreien Städte
- Finanzauszahlungen
- Weitere Informationen



Methodische Anmerkungen

Gegenstand der vorliegenden Analyse sind die 103 kreisfreien Städte der Flächenländer. Außen vor bleiben aus Gründen der Vergleichbarkeit die Stadtstaaten und der kreisangehörige Raum. Unter den kreisangehörigen Raum fallen auch die Landeshauptstädte Saarbrücken und Hannover, da diese aufgrund ihrer Regionszugehörigkeit als kreisangehörig einzustufen sind.

Die herangezogenen Daten sind der Datenbank des Wegweisers Kommune der Bertelsmann Stiftung entnommen worden. Betrachtet wird das Jahr 2013. Aufgrund von Einschränkungen in der Datenverfügbarkeit wird hier lediglich der Kernhaushalt abgedeckt.
Auslagerungsdaten (z.B. von städtischen Unternehmen) sind für 2013 noch nicht flächendeckend und für alle Indikatoren online abrufbar. Diese Limitation entfaltet im kreisfreien Raum eine besondere Relevanz, da gerade große Körperschaften häufig die Organisationsform der Auslagerung (z.B. Eigenbetrieb, GmbH) nutzen.

Die verwendeten Indikatoren sind mit einer Kurzerklärung Tabelle 1 zu entnehmen. Die Größen haben kameralen Charakter. Es werden damit weder doppische Ertrags- und Aufwandspositionen berichtet, noch wird die gesamte städtische Verschuldung abgedeckt (es fehlen z.B. die Rückstellungen). Der Grund für die Verwendung kameraler Kenngrößen ist, dass der Wegweiser Kommune für die Kernhaushalte nur solche Daten ausweist.

Erläuterung der genutzten Indikatoren auf Basis des Wegweisers Kommune

Nachgewiesen werden u.a. die Kassenkreditbestände zum 31.12.2013. Da es sich bei den Kassenkrediten um kurzfristige Schulden handelt, kann es sein, dass die Kassenkreditbestände unterjährig höher oder niedriger liegen als zum hier gewählten Betrachtungszeitpunkt, dem 31.12.2013. Dies gilt es bei der Interpretation der Kassenkreditbestände zu beachten.

Werden Kassenkredite zu einer Dauerfinanzierungsquelle, liegt per Definition eine Zweckentfremdung dieser Schuldenart vor. Zugleich zeigen dauerhafte Kassenkreditbestände auf, dass die betreffende Körperschaft in der Vergangenheit über ihre Verhältnisse gelebt hat. Je höher das dauerhafte Kassenkreditniveau (bzw. je stärker das Kassenkreditwachstum), desto größer ist das Ausmaß des Lebens über die eigenen Verhältnisse.

Werden Kassenkredite unrechtmäßigerweise aufgenommen, um damit z.B. Auslagerungen mit Liquidität zu versorgen und somit Gewinne zu erzielen, läge ein Fall von Spekulation vor. Derartige Spekulationen sind keine kommunale Aufgabe und haben daher zu unterbleiben.

Bei einzelnen Größen fehlen Daten zu den beiden brandenburgischen Städten Brandenburg an der Havel und Frankfurt (Oder), da der Wegweiser Kommune keine entsprechenden Daten berichtet. Ein Ausweichen auf die Vorjahre 2011 oder 2012 ist nicht möglich, da auch hier keine Daten zu den beiden Städten verfügbar sind.

Zu beachten ist, dass alle herangezogenen Euro-Daten nur in der Form "Euro je Einwohner" und gerundet auf ganze Euro verfügbar sind. Bei sehr kleinen Werten (z.B. 1 Euro je Einwohner) kann die Rundung einen starken Einfluss auf die einzelnen Berechnungen (z.B. Finanzauszahlungen in Prozent der Schulden) haben. Diese Limitation in der Datenverfügbarkeit ist zu beachten.

Weitere methodische Informationen zu den einzelnen Indikatoren können Sie folgenden PDF-Dateien entnehmen.

» Indikatorenerläuterung (Stand: März 2015)
    Hrsg.: Bertelsmann Stiftung

» Hinweise zur Nutzung kommunaler Haushaltsdaten (Stand: Mai 2014)
    Hrsg.: Bertelsmann Stiftung



Rahmendaten der kreisfreien Städte

Tabelle 2 enthält einige wichtige Kenngrößen zu den Kernhaushalten der kreisfreien Städte. Alle Finanzdaten sind in Euro je Einwohner angegeben und beziehen sich auf das Jahr 2013.

Die Spannweite bei den ordentlichen Einzahlungen reicht von 1.926 Euro je Einwohner in Neustadt an der Weinstraße bis 4.057 Euro je Einwohner in Frankfurt am Main. Auch bei den ordentlichen Auszahlungen liegen die beiden Städte an den Extremwerten. Während Neustadt an der Weinstraße ordentliche Auszahlungen von 1.893 Euro je Einwohner verzeichnet, liegen sie in Frankfurt am Main bei 3.858 Euro je Einwohner.

Einen Überschuss in ordentlichen Ein- und Auszahlungen haben 67 kreisfreie Städte. Am höchsten fällt er in Ingolstadt aus (1.367 Euro je Einwohner). Defizitär sind 34 kreisfreie Städte. Den schlechtesten Wert hat Pirmasens mit -390 Euro je Einwohner. Überschüsse in ordentlichen Ein- und Auszahlungen können z.B. für Investitionen verwendet werden (ohne dass für diese Investitionen Kredite aufgenommen werden müssen). Defizite in ordentlichen Ein- und Auszahlungen führen demgegenüber häufig zur Aufnahme von Kassenkrediten.

Die Finanzauszahlungen sind ein Teil der ordentlichen Auszahlungen und spiegeln diejenigen Auszahlungen wider, die durch die Schuldenaufnahme verursacht sind. Die Spannweite liegt 2013 im Bereich von 0 Euro je Einwohner im kernhaushaltschuldenfreien Dresden bis 202 in Ludwigshafen am Rhein.

Tendenziell gilt, dass die Pro-Kopf-Finanzauszahlungen umso höher ausfallen, je größer die Schuldenlast ist. Die niedrigsten Gesamtschulden im Kernhaushalt hat die oben bereits angesprochene Stadt Dresden mit 0 Euro je Einwohner. Ebenfalls unter 50 Euro je Einwohner liegen Wolfsburg (18 Euro je Einwohner), Schweinfurt (19 Euro je Einwohner) und Stuttgart (45 Euro je Einwohner).

Den höchsten Schuldenstand hat Primasens mit 8.841 Euro je Einwohner. Ebenfalls über der 8.000-Euro-Schwelle liegen Oberhausen, Kaiserslautern und Offenbach am Main. In den 15 am höchsten verschuldeten kreisfreien Städten sind die Kassenkredite höher als die Investitionskredite. Den Höchstwert bei den Kassenkrediten hat Oberhausen mit 7.219 Euro je Einwohner. Bei über 6.000 Euro je Einwohner liegen ferner Primasens, Kaiserslautern und Hagen. Insgesamt 17 Städte haben Ende 2013 Kassenkredite von mehr als 3.000 Euro je Einwohner. Kassenkreditbestände von derartig exorbitanten Volumina verdeutlichen, dass in diesen Städte in der Vergangenheit eine verantwortungslose Haushaltspolitik mit massiven Fehlentscheidungen betrieben wurde. Für solch extreme Kassenkredithöhen gibt es keinerlei Rechtfertigung - selbst wenn die Rahmenbedingungen noch so schwierig sein mögen. Es gibt in Deutschland kreisfreie Städte (gilt noch mehr für viele Städte und Gemeinden im kreisangehörigen Raum) deren Rahmenbedingungen ähnlich oder noch schlechter sind und die dennoch ohne oder mit nur wenigen Kassenkrediten auskommen.

Zum 31.12.2013 sind insgesamt 38 kreisfreie Städte kassenkreditschuldenfrei. Darunter sind mehrere Städte mit deutlich unterdurchschnittlich hohen ordentlichen Einzahlungen (z.B. Kaufbeuren, Dresden, Kempten (Allgäu), Ansbach, Schwabach). Letztlich ist die Kassenkreditschuldenfreiheit v.a. eine Frage der Haushaltsdisziplin vor Ort.

In zwei Ländern (Sachsen und Baden-Württemberg) sind zum Stichtag 31.12.2013 ausnahmslos alle kreisfreien Städte kassenkreditschuldenfrei. In Bayern haben lediglich fünf von 25 kreisfreien Städten Kassenkreditschulden (jeweils unter 400 Euro je Einwohner). In den folgenden Ländern gibt es nicht einmal eine einzige kreisfreie Stadt, die zum 31.12.2013 kassenkreditschuldenfrei ist: Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt.

Grunddaten zu Einzahlungen, Auszahlungen, Schulden und Einwohnerzahlen der 103 kreisfreien Städte im Jahr 2013

Kassenkredite sind Schulden zur Überbrückung kurzfristiger Liquiditätsengpässe. Sie sind explizit kein dauerhaftes Finanzierungsinstrument. Sie haben die meiste Zeit des Jahres bei exakt 0,00 Euro zu liegen. Die in vielen kreisfreien Städten zu beobachtenden Kassenkreditschulden deuten indes auf einen z.T. exzessiven Missbrauch von Kassenkrediten hin. Bereits Werte von über 500 Euro je Einwohner sind als sehr problematisch anzusehen. Liegen sie sogar über 1.000 Euro zeigt dies auf, dass die Stadt in der Vergangenheit in ausschweifendem Maße über die eigenen Verhältnisse gelebt hat. Die angesammelten Lasten werden nachrückenden Generationen aufgebürdet. Diese haben von den schuldenfinanzierten Leistungen ihrerseits allerdings nichts, da Kassenkredite für die Finanzierung laufender Ausgaben (und nicht für die Investitionsfinanzierung, denn dafür werden Investitionskredite herangezogen) genutzt werden.

Als ob die Probleme im Bereich der Kassenkredite nicht bereits groß genug wären, beginnen einige Kommunen inzwischen sogar damit, Kassenkredite mit einer Laufzeit von mehr als einem Jahr - in einzelnen Fällen von zehn Jahren oder länger - aufzunehmen. Es gibt gar Kommunen, die in derartigen Verträgen nicht einmal ein Sonderkündigungsrecht vereinbaren (d.h. bei vorzeitiger Tilgungsfähigkeit müssten Vorfälligkeitsentschädigungen gezahlt werden). Auf den ersten Blick scheinen derartige langfristige Kassenkredite plausibel, denn die Zinsen sind aktuell in der Tat sehr niedrig und könnten jederzeit wieder steigen (sie können aber auch weiterhin so niedrig bleiben). Der aus der (etwaigen) Zinsersparnis gezogene Nutzen langfristiger Kassenkredite kann aber nicht einmal in Ansätzen denjenigen Schaden aufwiegen, den das damit verbundene Signal der "Nicht-Konsolidierbarkeit auf absehbare Zeit" verursacht. Langfristige Kassenkredite öffnen dem kommunalen Kassenkreditmissbrauch endgültig Tür und Tor. Die Entscheidungsträger landen in einer psychologischen Vergeblichkeitsfalle, in der die (eigentlich mögliche) Konsolidierung des Haushalts gar nicht erst ernsthaft angegangen wird, da sie fälschlicherweise als nicht umsetzbar eingeschätzt wird.

Hinzu kommt, dass kurzfristige Kassenkredite aktuell zinsgünstiger sind als langfristige Kassenkredite, da die Gläubiger bei kurzfristigen Kassenkrediten ein geringeres Ausfall- und Zinsänderungsrisiko haben. Langfristige Kassenkredite sind damit heute teurer und nur eventuell langfristig günstiger. Zinsersparnisse können über langfristige Kassenkredite nur realisiert werden, wenn das Zinsniveau steigt. Bleibt es weiterhin niedrig oder sinkt es eventuell sogar nochmals leicht, so zahlt die Kommune für ihre langfristigen Kassenkredite mehr Zinsen als sie hätte zahlen müssen. Dies ist letztlich nichts anderes als eine Zinsspekulation. Spekulationsgeschäfte sind jedoch explizit keine kommunale Aufgabe und haben daher grundsätzlich zu unterbleiben.

Letztlich bedeutet jede dauerhafte Kassenkreditfinanzierung (z.B. mit einer Laufzeit von zehn Jahren), dass die betreffende Kommune sich nicht in der Lage sieht, auf absehbare Zeit ihre Finanzen vollständig in den Griff zu bekommen. Diese Denkweise ist jedoch schon im Ansatz falsch, denn jeder Kommunalhaushalt ist auf absehbare Zeit konsolidierbar - und muss es auch sein. Wäre ein Kommunalhaushalt tatsächlich nicht mehr aus eigener Kraft konsolidierbar, müsste das Land unverzüglich einen Beauftragten (Staatskommissar) einsetzen. Die Städte und Gemeinden haben aber selbst in nicht konsolidierbar erscheinenden Fällen noch viele Stellschrauben zur Verfügung (z.B. Realsteuerhebesätze, kostendeckende Gebühren, Personalreduktion über natürliche Fluktuation, Schließung freiwilliger Einrichtungen), die in ihrer Summe den Haushaltsausgleich gelingen lassen und damit einen Kassenkreditabbau ermöglichen. Die Kommunen haben eine enorme Kraft, die mancherorts aufgrund jahrelanger Defizit- und Schuldenpolitik aber in Vergessenheit geraten ist.

Die kreisfreien Städte haben in der kommunalen Familie eine herausgehobene Stellung mit besonderen Rechten (z.B. erweitertes Aufgabenportfolio). Mit besonderen Rechten geht aber auch stets eine besondere Verantwortung einher. Als die üblicherweise einwohnerstärksten Städte eines Landes haben sie (genauso wie das Land oder der Bund) eine besondere Vorbildfunktion für die kleineren Städte und Gemeinden inne. Wirtschaften die kreisfreien Städte solide, strahlt dies auch auf die übrigen Städte und Gemeinden aus. Wird der Haushalt demgegenüber regelmäßig nicht ausgeglichen, ist die Signalwirkung umgekehrt: Kleinere Kommunen werden bei eigenen Verfehlungen (nachvollziehbarerweise) stets auf die großen Städte verweisen, denen ein solches Verhalten zugestanden worden ist. Stabile Kommunalfinanzen sind in diesem Sinne nur mit soliden Finanzen im kreisfreien Raum zu realisieren.



Finanzauszahlungen

Gerade die Haushalte der hoch verschuldeten Städte und Gemeinden sind stark angespannt. Die aus den Schulden resultierenden Finanzauszahlungen belasten die Haushalte in erheblichem Maße und schränken Handlungsspielräume ein. Dies ist die fühlbare Konsequenz eines schuldenfinanzierten Lebens auf Kosten künftiger Generationen in den letzten Jahren. In sieben Städten müssen bereits mehr als fünf Prozent der gesamten ordentlichen Einzahlungen für Finanzauszahlungen aufgewendet werden (Speyer, Mülheim an der Ruhr, Oberhausen, Hagen, Pirmasens, Ludwigshafen am Rhein, Zweibrücken).

In Tabelle 3 werden die Finanzauszahlungen auch in Prozent der Schulden berichtet. Die Kenngröße repräsentiert (mit Einschränkungen) eine Art rechnerischen Durchschnittszinssatz. Gleichwohl ist darauf hinzuweisen, dass neben den Zinsauszahlungen auch weitere Größen (insb. die Kreditbeschaffungskosten) enthalten sind. Des Weiteren ist die Kennzahl gerade bei sehr gering verschuldeten Städten schwieriger zu interpretieren. So hat beispielsweise die Stadt Wolfsburg im Jahr 2013 Finanzauszahlungen in Höhe von 32 Euro je Einwohner, obwohl die Pro-Kopf-Schulden zum 31.12.2013 nur bei 18 Euro je Einwohner liegen. Dies schränkt die Aussagekraft der Kenngröße ein.

Eine interessante Kennzahl im Hinblick auf die Finanzierbarkeit/Tragfähigkeit des aktuellen Schuldenstandes ist die Berechnung der Schulden in Prozent der ordentlichen Einzahlungen. Hier zeigt sich eine enorme Spannweite zwischen den Städten. Während Dresden, Schweinfurt, Wolfsburg, Stuttgart, Kempten (Allgäu) und Heilbronn Schulden von weniger als zehn Prozent der ordentlichen Einzahlungen haben, ist die Situation in anderen Städten völlig gegenteilig gelagert. Insgesamt 32 kreisfreie Städte haben zum 31.12.2013 Schulden, die die Schwelle von 100 Prozent der ordentlichen Einzahlungen des Jahres 2013 übersteigen. 13 Städte liegen sogar bei über 200 Prozent. Spitzenreiter mit Werten von über 300 Prozent sind Pirmasens (359,54 Prozent), Zweibrücken (331,26 Prozent), Kaiserslautern (316,25 Prozent) und Oberhausen (306,98 Prozent).

Finanzauszahlungen 2013 der 103 kreisfreien Städte im Verhältnis zu anderen Kenngrößen des Jahres 2013



Weitere Informationen

Ein Datenangebot mit weiteren Informationen zur Kommunalverschuldung (und auch zur Bundes- und Landesverschuldung) in Deutschland finden Sie z.B. unter folgendem Link.

» Staatsverschuldung in Deutschland
    Hrsg.: HaushaltsSteuerung.de





©  Andreas Burth, Marc Gnädinger