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HaushaltsSteuerung.de » Weblog » Strategische Ziele deutscher Kommunen im Bereich der Finanzen

Strategische Ziele deutscher Kommunen im Bereich der Finanzen
15. April 2016  |  Autor: Andreas Burth



Im Weblog des Portals HaushaltsSteuerung.de ist vor wenigen Wochen ein Beitrag zu kommunalen Leitbildern erschienen (siehe Link). Der Schwerpunkt liegt darin auf der Frage, welche haushalts- und finanzpolitischen Leitlinien/Leitsätze sich Kommunen im Rahmen ihrer kommunalpolitischen Leitbilder gesetzt haben. Neben deutschen Kommunen sind auch Kommunen aus Österreich und der Schweiz einbezogen worden.

» Passagen mit Finanzbezug in kommunalen Leitbildern aus Deutschland, Österreich
    und der Schweiz, Blog-Eintrag vom 16. März 2016

    Autor: Andreas Burth

» Linksammlung zu kommunalen Leitbildern
    Hrsg.: HaushaltsSteuerung.de

Im Modell der kommunalen Zielpyramide kann das (kommunalpolitische) Leitbild als oberste Stufe in der Zielhierarchie angesehen werden (siehe Grafik). Die im Leitbild formulierten Leitlinien/Leitsätze (z.B. zu den Bereichen Finanzen, Wohnen, Soziales, Stadtentwicklung) sind i.d.R. von abstraktem, grundsätzlichem und langfristigem Charakter. Sie geben eine grobe Richtschnur für das kommunale Handeln vor. Auch skizzieren sie das Selbstverständnis der Kommune. Leitbilder können sehr lange Zeithorizonte zum Gegenstand haben (z.B. 20 Jahre).

Ein Leitbild dient der strategischen Steuerung einer Kommune. Ebenfalls langfristigen, strategischen Charakter haben die strategischen Ziele. Der Zeithorizont strategischer Ziele ist i.d.R. kürzer als der Zeithorizont eines Leitbilds. Denkbar sind z.B. Zielzeiträume von fünf bis zehn Jahren.

In der kommunalen Zielpyramide sind die strategischen Ziele den Leitlinien/Leitsätzen des Leitbilds hierarchisch untergeordnet und konkretisieren diese. Für die Leitlinien/Leitsätze im Leitbild wird aufgrund ihres eher abstrakten Charakters meist noch nicht gefordert, dass sie den SMART-Kriterien entsprechen. Bei den strategischen Zielen ist dies anders. Sie sollten idealtypischerweise den SMART-Kriterien genügen. Leitbildern und strategischen Zielen ist gemein, dass es sich um Formen der langfristigen Selbstverpflichtung handelt, bei denen große Freiheitsgrade in der inhaltlichen Ausgestaltung bestehen.

Ebenfalls an den SMART-Kriterien auszurichten sind die weiter unten angesiedelten Zielebenen, namentlich die taktischen/mittelfristigen Ziele und die operativen/kurzfristigen Ziele. Der Zeithorizont von mittelfristigen Zielen ist nicht fix definiert. Ein Beispiel wäre eine Frist von einem bis drei Jahren. Als kurzfristige Ziele werden häufig Ziele bezeichnet, die binnen eines Jahres erreicht werden sollen. Kurzfristige, haushaltspolitische Ziele finden z.B. Eingang in den jährlich aufzustellenden Haushaltsplan einer Kommune. Generell gilt, dass die Ziele inhaltlich umso konkreter werden, je geringer die Fristigkeit ist. Die kurzfristigen Ziele sollten sich aus den mittelfristigen Zielen ableiten, während sich die mittelfristigen Ziele ihrerseits aus den langfristigen (strategischen) Zielen herleiten lassen sollten.

Kommunale Zielpyramide: Leitbild, strategische/langfristige, taktische/mittelfristige, operative/kurzfristige Ziele

Die oben dargestellte Zielpyramide ist ein Modell (im Sinne eines Vorschlags zum strukturellen Aufbau der kommunalen Zielhierarchie). Die Praxis folgt aber nicht notwendigerweise immer derartigen Modellen. So gibt es z.B. Kommunen, die zwar ein Leitbild formuliert haben, die aber keine separaten strategischen Ziele formuliert haben. Vielmehr werden z.T. die Leitlinien/Leitsätze des Leitbilds als strategische Ziele aufgefasst. Umgekehrt gibt es auch Kommunen, die zwar kein Leitbild erstellt haben, die sich aber strategische Ziele gesetzt haben.

In der kommunalen Praxis sind die Grenzen zwischen Leitbild und strategischen Zielen vielfach nicht trennschaft. Der Übergang zwischen Leitbild und strategischen Zielen kann fließend sein. So existieren Leitbilder, die eher die Merkmale strategischer Ziele aufweisen. Ebenso sind strategische Ziele zu finden, die eher den Charakter eines Leitsatzes bzw. einer Leitlinie in einem Leitbild haben.

Der vorliegende Beitrag untersucht, welche strategischen Ziele sich Kommunen in Deutschland gesetzt haben. Der Begriff des strategischen Ziels wird dabei so verstanden, wie ihn die betreffende Kommune gebraucht (wenngleich hier keine Passagen aus Leitbildern aufgeführt werden, auch wenn diese dort als strategisches Ziel bezeichnet werden; Leitbildpassagen zu den Finanzen finden Sie im oben verlinkten Beitrag). Mithin müssen die im Folgenden genannten Ziele daher nicht den SMART-Kriterien entsprechen (auch wenn die SMART-Kriterien empfehlenswert sind). Der Detailgrad in der Konkretisierung der Ziele kann sich erheblich unterschieden. Ebenso wird hier nicht gefordert, dass sich die strategischen Ziele aus den Leitlinien/Leitsätzen eines Leitbilds ableiten.

Für diesen Beitrag resultieren aus der unterbleibenden Vorselektion nach derartigen "Qualitätskriterien" bei der Auswahl strategischer Ziele gewisse Limitationen. Dennoch kann eine solche Ziel-Sammlung einen Mehrwert für die Praxis liefern. Sie gibt einen Überblick über die Spannweite im Begriffsverständnis strategischer Ziele als Spiegelbild der kommunalen Realität. Zugleich kann sie als Inspiration für eigene Zielbildungsprozesse fungieren.

Der inhaltliche Fokus der unten aufgeführten Beispiele für strategische Ziele deutscher Kommunen ist der Bereich der Kommunalfinanzen. Die Kommunen haben auch strategische Ziele zu anderen Themenbereichen (z.B. Wirtschaftsförderung, Demographie, Tourismus, Soziales) formuliert. Da das Portal HaushaltsSteuerung.de aber das Hauptaugenmerk auf die öffentlichen Finanzen legt, beschränkt sich dieser Beitrag auf eben jenen Finanzbereich.

Strategische Ziele von Städten/Gemeinden in Deutschland
Stadt/Gemeinde Land Strategische(s) Finanzziel(e) im Wortlaut
Stadt Dresden SN Auch für die wirtschaftliche Handlungsfähigkeit unserer Stadt und die Stadtentwicklung muss über Generationen Sorge getragen werden. Deshalb ist und bleibt die Schuldenfreiheit das oberste finanzpolitische Ziel Dresdens.
Stadt Esslingen BW Die Stadt Esslingen erwirtschaftet ein nachhaltig positives ordentliches Ergebnis. Die Substanz des Anlagevermögens der Stadt Esslingen (z.B. Brücken und Straßen) ist erhalten.
Stadt Kempten (Allgäu) BY Wir sind es künftigen Generationen schuldig, ihnen nicht immense Schulden und die Zins- und Tilgungslasten daraus zu hinterlassen. Darum arbeitet die Stadt Kempten seit Jahren konsequent am Schuldenabbau, um bis 2020 ohne Verbindlichkeiten im städtischen Haushalt dazustehen.
Gemeinde Kürten NW Wiederherstellung der finanziellen Handlungsfähigkeit durch Haushaltskonsolidierung
Stadt Lemgo NW Der Haushalt der Alten Hansestadt Lemgo ist bis 2016 ausgeglichen.
Stadt Melle NI
  • Haushaltsausgleich dauerhaft sicherstellen
  • Verschuldung deutlich und kontinuierlich reduzieren
  • Zahlungsmittelüberschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit, der größer ist als die ordentliche Tilgung, jährlich sicherstellen
  • Sanierungskonzepte ganzheitlich erstellen
  • Einnahmeentwicklung stabilisieren
Stadt Minden NW Der Wert- und Substanzerhalt des städtischen Vermögens ist gesichert. Die kommunale Infrastruktur ist an die Bedarfe und die finanziellen Ressourcen angepasst.
Stadt Monheim am Rhein NW Die Stadt Monheim am Rhein baut ihre gute Wettbewerbsposition in Form von niedrigen Steuersätzen bei der Grund- und Gewerbesteuer weiter aus.
Stadt Neuruppin BB Der Haushalt Neuruppins ist ausgeglichen.
Stadt Offenburg BW
  • Abbau der bis Ende 1999 aufgelaufenen Altschulden in Höhe von 60 Mio. Euro bis Ende 2019.
  • Absicherung zukünftiger Pensionen für Ruhestandsbeamte unter Berücksichtigung der prioritären Finanzierung des Entschuldungskonzeptes und der laufenden Aufgaben.
Stadt Olsberg NW Verantwortungsvolle Haushaltsführung sicherstellen (Haushaltsausgleich).
Stadt Osnabrück NI Finanzielle Handlungsfähigkeit:
Osnabrück erzielt im Kernhaushalt unter Einbeziehung der Beteiligungen Überschüsse. Bis 2020 sind die im Ergebnishaushalt aufgelaufenen Defizite deutlich reduziert. Die Eigenkapitalquote bleibt stabil.
Stadt Wedel SH Die Stadt soll die volle finanzielle Handlungsfähigkeit und -freiheit bis 2025 erreichen. 2020 sollen die vorgetragenen Jahresfehlbeträge ausgeglichen sein.
  • Bis zum Jahr 2024 sind Überschüsse von insgesamt 16,6 Mio. Euro zu erwirtschaften, d.h. es ist ein durchschnittlicher Jahresüberschuss in Höhe von 1,66 Mio. Euro zu erwirtschaften.
  • Es soll keine Leistungserweiterung ohne Gegenfinanzierung geben.
  • Bis 2016 soll ein genehmigungsfreier Haushalt erreicht sein.
Der maximale Schuldenstand aus Investitionskrediten beträgt 72 Mio. Euro (ohne Kassenkredite), d.h. Ersatzinvestitionen erfolgen nur aus Liquiditätsüberschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit und Neuinvestitionen nur aus veräußertem Anlagevermögen.
Stadt Wesel NW Neuverschuldung deutlich und kontinuierlich senken, Eigenkapital stabilisieren, Einnahmesituation (Gewerbesteuerentwicklung, Einkommenssteuer) stabilisieren und langfristig sichern. Transparente Aufarbeitung der Finanzdaten (Haushalt, Bilanzen und Rechnungen) fortentwickeln und kommunizieren.
Gemeinde Weyarn BY Haushaltskonsolidierung:
Haushalt stufenweise konsolidieren: Ergebnishaushalt bis 2017 ausgeglichen, alle 2 Jahre 100.000 Euro Ergebnisverbesserung
Landeskürzel: BW = Baden-Württemberg, BY = Bayern, BB = Brandenburg, NI = Niedersachsen, NW = Nordrhein-Westfalen, SN = Sachsen, SH = Schleswig-Holstein.


Strategische Ziele von Landkreisen in Deutschland
Landkreis Land Strategische(s) Finanzziel(e) im Wortlaut
Landkreis Holzminden NI Entwicklung einer nachhaltigen Finanzpolitik:
  • Mindestens strukturell ausgeglichener Haushalt für den gesamten Zeitraum; möglichst Erzielung eines Überschusses zum Abbau der Altfehlbeträge
  • Umfassende und konsequente Aufgabenkritik in allen Bereichen kommunalen Handelns durch
    • Prüfung von Aufgabenverzicht
    • Qualität der Leistungserbringung hinterfragen
    • Festlegung verbindlicher Ziele in allen Bereichen
  • Die Wirtschaftlichkeit in allen Ämtern und den Eigenbetrieben verbessern durch
    • Ausweitung von wirtschaftlich tragfähigen Leistungen
    • Einschränkung von wirtschaftlich nicht tragfähigen Leistungen soweit dem keine gesetzlichen Vorgaben entgegen stehen
    • Organisationsänderungen
    • Projektcontrolling (KVHS)
    • Auftrags- und Ertragstransparenz für Mitarbeitende herstellen (KVHS)
    • Festigung der neuen Organisationsstrukturen (KVHS)
  • Jährliche Bereitstellung von 0,5 Prozent der Mittel des Ergebnishaushaltes für Projekte des Weserberglandplanes (jeweils im Zuge der Haushaltsplanung sind die Mittel zwischen den operativen und den investiven Maßnahmen zu trennen)
  • Förderung von und Beteiligung an kommunalen Kooperationen
Kreis Nordfriesland SH Finanzielle Leistungs- und Investitionsfähigkeit des Kreises wiedererlangen (Basis: zukünftige Konzernbilanz):
  • Instrumente der neuen Steuerungsmodelle konsequent einsetzen
    • Doppischen Haushalt als zentrales Steuerungsinstrument weiterentwickeln
    • An Kreisvergleichen (Benchmarks) und eigenen Vorjahresergebnissen orientieren und diese für die Steuerung nutzen
    • Kosten-/Leistungsrechnung sinnvoll einsetzen
    • Weiterentwicklung des Berichtswesens als Daueraufgabe
  • Wirtschaftlichkeit und Qualität verbessern
    • Investitionen und Aufwendungen in innovative und kreative Projekte lenken
  • Positives Eigenkapital erreichen
    • Aufgabengerechte Einnahmen erzielen
    • Aufgabenkritik durchführen und u.a. mit Stellenplanberatungen verbinden
    • Nettoverbindlichkeiten auf einen tragbaren, an den Aufgaben orientierten Stand begrenzen
    • Kostendeckung bei den Gebühren anstreben
    • Aufgabengerechte Kreisumlage erheben
    • Vollständige Finanzierung von Bundes- und Landesaufgaben durch Bund und Land durchsetzen (Konnexitätsprinzip)
  • Wirtschaftlichen Nutzen aus Kooperationen und Reformen ziehen
    • Kooperationen ausbauen
    • Qualitätssteigerungen sowie Einsparungen regelmäßig überprüfen
    • Chancen aus Reformen nutzen und deren mögliche Nachteile abwenden
Landkreis Osterholz NI Wiedererlangung und Sicherung der finanziellen Handlungsfähigkeit:
  • Der Ergebnishaushalt des Landkreises Osterholz ist spätestens mit dem Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2016 strukturell auszugleichen.
  • Die zur Finanzierung der Investitionsmaßnahmen der Haushaltsjahre 2012 - 2016 erforderlichen Kreditaufnahmen im Kontraktzeitraum überschreiten nicht die in diesem Zeitraum anfallenden Auszahlungen zur Tilgung von Krediten und kreditähnlichen Rechtsgeschäften.
  • Durch weitere Produktkritiken und Optimierungen von Arbeitsabläufen soll bis 2016 eine dauerhafte Haushaltsentlastung von jährlich mindestens weiteren 500.000 Euro erreicht werden. Ein Schwerpunkt soll hierbei im Jugend- und Sozialbereich liegen.
  • Der auf den Ergebnishaushalt entfallende Zuschussbedarf für freiwillige Aufgaben wird auf jährlich höchstens 3.400.000 Euro begrenzt. Zusätzlich wird für jede neue freiwillige Aufgabe eine Zielvereinbarung abgeschlossen. Eine Erhöhung bestehender freiwilliger Leistungen wird nur zugelassen, wenn der Landkreis aufgrund entsprechender Vereinbarungen zu Mehrleistungen verpflichtet ist, Mehraufwendungen aus tarif- bzw. besoldungsrechtlichen Änderungen, zwingend zu bildenden Rückstellungen oder Abschreibungen resultieren oder Mehraufwendungen durch Aufwandsreduzierungen in anderen freiwilligen Leistungen kompensiert werden.
  • Die Personalkosten verbleiben maximal auf dem Stand der Brutto-Personalkosten (Ergebnis 2011: 19.361.306 Euro). Zugelassen wird lediglich eine jährliche Steigerungsrate in Höhe der vorgegebenen tarif- und besoldungsrechtlichen Vorgaben. Zusätzliche Personalausgaben sind nur möglich, wenn dadurch dauerhafte Mehreinnahmen oder Einsparungen in mindestens gleicher Höhe und bei Einrichtung zusätzlicher Stellen zuzüglich eines Verwaltungskostenzuschlages von 20 Prozent der zusätzlichen Personalausgaben erreicht werden.
  • Das dezentrale Controlling wird in der gesamten Kreisverwaltung konzeptionell eingeführt.
  • Zur Steuerung der Personalstellen und -kosten wird weiterhin eine systematische Stellenbemessung bei jeder vorhersehbaren Stellenneubesetzung (Ruhestand, Elternzeit etc.) durchgeführt.
Landkreis Peine NI
  • Konsolidierung der Kreisfinanzen: jahresbezogener Haushaltsausgleich und Einstieg in den Abbau der Fehlbeträge der Vorjahre im Verlauf dieser Wahlperiode.
  • Stärkung der Finanzkraft und Wiedererlangung der Ausgleichsfunktion des Landkreises, unter anderem zur Behebung struktureller Schwächen in den Gemeinden.
Rhein-Lahn-Kreis RP Der Rhein-Lahn-Kreis führt verantwortungsvoll seinen Haushalt und passt diesen bedarfsgerecht an.
Rhein-Neckar-Kreis BW Durch eine effiziente und nachhaltige Haushaltswirtschaft wird die finanzielle Handlungsfähigkeit des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden erhalten und damit die Grundlage für die Umsetzung der gesteckten Ziele geschaffen.
Kreis Soest NW Die Verschuldung wird bis 2020 weiter abgebaut.
Landkreis Uelzen NI Wir schaffen durch eine konsequente Haushaltskonsolidierung neue Handlungsspielräume.
Landeskürzel: BW = Baden-Württemberg, NI = Niedersachsen, NW = Nordrhein-Westfalen, RP = Rheinland-Pfalz, SH = Schleswig-Holstein.


Sowohl Leitbilder als auch strategische Ziele sind langfristige Selbstverpflichtungen, von denen keine rechtliche Bindungswirkung ausgeht. Im Finanzbereich können aber auch derartige Selbstverpflichtungen eine positive Wirkung auf die Haushaltsdisziplin entfalten. Dies gilt im Besonderen, da schriftlich manifestierte Leitbilder und strategische Ziele häufig auf einem breiten politischen Konsens fußen. Zu beachten sind allerdings auch mögliche Zielkonflikte. Gerade in Fragen der Ausgabepolitik steht der auf den Haushaltsausgleich achtende Finanzbereich kurzfristig in einem Zielkonflikt mit anderen kommunalen Aufgabenbereichen, die ihrerseits Mehrausgaben in ihrem Ressort wünschen. Hier sind politische Prioritäten zu setzen. Es ist dabei nicht übertrieben zu sagen, dass dem Finanzbereich bzw. dem dauerhaften Haushaltsausgleich eine besonders hohe Priorität zuteilwerden muss. Denn ohne stetigen Haushaltsausgleich gehen die kommunalpolitischen Handlungsfreiheiten im Zeitablauf immer weiter verloren. Insofern gilt, dass das Ziel des dauerhaften Haushaltsausgleichs langfristig auch die Erreichung von Zielen in anderen Aufgabenbereichen (z.B. Kultur, Sportförderung, Kinderbetreuung) fördert, da es finanzielle Entscheidungsspielräume für die kommunale Leistungserbringung bewahrt.

Die hervorgehobene Bedeutung solider Finanzen für die politische Handlungsfähigkeit haben viele Kommunen in Deutschland schon lange erkannt. Einige dieser Kommunen haben sich inzwischen auch ortsrechtlich zu einer nachhaltigen Haushaltspolitik verpflichtet. Sie haben ihr Ortsrecht um eine eigenständige, finanzbezogene Nachhaltigkeitssatzung erweitert oder ihre Hauptsatzung um eine Passage zu den Finanzen ergänzt (z.B. in Form einer doppischen Kommunalschuldenbremse mit Generationenbeitrag). Weiterführende Informationen zu derartigen Satzungen finden Sie unter folgenden Links.

» Kommunale Schuldenbremsen-Satzungen im Volltext
    Hrsg.: HaushaltsSteuerung.de

» Blog-Einträge zum Thema "Nachhaltigkeitssatzungen & kommunale Schuldenbremsen"
    Hrsg.: HaushaltsSteuerung.de





©  Andreas Burth, Marc Gnädinger