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Unterjährige Berichterstattung über den Haushaltsvollzug in Kommunen
26. Mai 2015 | Autor: Andreas Burth

Die kommunalen Vertretungskörperschaften steuern ihre Finanzen häufig v.a. über den Jahreshaushalt. Neben den jährlichen Haushaltsberatungen ist aber auch die unterjährige Haushaltssteuerung von großer Bedeutung. Um ihrer unterjährigen Steuerungsverantwortung gerecht werden zu können, brauchen die ehrenamtlichen Mandatsträger regelmäßige Berichte über den Haushaltsvollzug. Der vorliegende Blog-Eintrag gibt einige kurze, grundlegende Empfehlungen zur Ausgestaltung dieser Form der Finanzberichterstattung.

Allgemein sei an dieser Stelle angemerkt, dass unterjährige Berichte keinesfalls einen Nachtragshaushalt ersetzen. Nachtragshaushalte sind unabhängig von der unterjährigen Berichterstattung aufzustellen.

Überblick:
- Über was sollte berichtet werden?
- Wann bzw. wie oft sollte berichtet werden?
- In welcher Form und in welchem Umfang sollte berichtet werden?
- Links zu Beispielen unterjähriger Berichte über den Haushaltsvollzug

Über was sollte berichtet werden?

Eine zentrale Frage ist, welche Inhalte die Berichte haben sollten. Hierzu ist generell anzumerken, dass die Berichtsanforderungen in Gemeinde A stark von den Berichtsanforderungen in Gemeinde B abweichen können. Insofern gibt es kein allgemeingültiges Muster für den Aufbau und die Inhalte unterjähriger Berichte.

Eine Grundregel zur Auswahl der Inhalte lautet, dass erstens zu denjenigen Themen berichtet werden sollte, die die größte Relevanz für die Kommune bzw. die Mandatsträger haben. Ist beispielsweise Gemeinde A stark von den Gewerbesteuererträgen abhängig, ist die Gewerbesteuer ein typisches Berichtsfeld. Sofern diese Gewerbesteuererträge maßgeblich von einem Unternehmen stammen, kann z.B. auch eine Kurzinformation zur Gewinnentwicklung dieses Unternehmens Gegenstand der Berichte sein. Letztlich obliegt es den Mandatsträgern zu entscheiden, welche Informationen ihnen am wichtigsten sind. Die Wichtigkeit einzelner Berichtsfelder ist hierbei auch im Zeitablauf in regelmäßigen Abständen kritisch zu hinterfragen, d.h. das Berichtswesen ist stetig an sich ändernde Rahmenbedingungen anzupassen (was gestern wichtig war, muss nicht notwendigerweise auch heute noch wichtig sein).

Zweitens sollten die Berichte nicht pauschal über alles berichten, sondern sich schwerpunktmäßig auf die Bereiche fokussieren, bei denen sich im Haushaltsvollzug merkliche Plan-Ist-Abweichungen abzeichnen (wobei mit dem "Ist" das "voraussichtliche Ist" angesprochen ist). Es bietet sich dabei an, dass die Mandatsträger vorab festlegen, ab welcher Schwelle (z.B. plus/minus X Prozent oder plus/minus Y Euro) die Verwaltung einen Sachverhalt in den unterjährigen Bericht aufnehmen soll.

Typische Berichtsfelder der unterjährigen Berichterstattung können die Entwicklungen in folgenden Bereichen sein:

Wichtige Ertragsarten (z.B. Gewerbesteuer)
Wichtige Aufwandsarten (z.B. Aufwendungen im Kontext des Asylbewerberleistungsgesetzes)
Erträge und Aufwendungen wichtiger Produkte und/oder Produktgruppen
Wichtige Investitionsmaßnahmen/-projekte
Sonstige wichtige Projekte
Stand der Investitions- und Kassenkredite
Wichtige Ziele und Kennzahlen (sofern diese im Haushaltsplan existieren)
Stand der Umsetzung eines etwaigen Haushaltssicherungskonzepts

Wann bzw. wie oft sollte berichtet werden?

Wie schon bei den oben erläuterten Berichtsinhalten gilt auch bei Zeitpunkt und Häufigkeit der unterjährigen Berichterstattung, dass es keinen allgemeingültigen Musterweg gibt. Zeitpunkt und Häufigkeit hängen vielmehr von den Informationsbedürfnissen der Mandatsträger ab.

Zwei unterjährige Berichte über die Haushaltsausführung werden allerdings häufig als Minimalanforderung angesehen. Es gibt aber auch kommunale Volksvertretungen, die sich deutlich häufiger Bericht erstatten lassen. So sind z.B. auch fünf unterjährige Berichte in einzelnen Kommunen anzutreffen. Als Mittelweg bietet es sich an, drei unterjährige Berichte anzustreben. Drei unterjährige Berichte ergeben zusammen mit dem Zeitpunkt der eigentlichen Haushaltsberatungen vier Berichtszeitpunkte: Wird z.B. der Haushalt im Dezember beraten, so kann die unterjährige Berichterstattung quartalsweise (d.h. Ende März/Anfang April, Ende Juni/Anfang Juli und Ende September/Anfang Oktober) erfolgen. Auf diesem Wege wird weder die Verwaltung über Gebühr belastet, noch steuert die Politik über zu lange Zeiträume "im Dunkeln". Nach Ablauf des Haushaltsjahrs erfolgt abschließend noch die eigentliche Rechnungslegung im Rahmen der Vorlage des Jahresabschlusses.

Neben der oben beschriebenen planmäßigen Berichterstattung steht es den Mandatsträgern frei, zusätzlich Sonderberichte anzufordern. Gegenstand eines solchen Sonderberichts kann z.B. ein wichtiges Investitionsprojekt sein. Ebenso denkbar ist die Anforderung eines Sonderberichts beispielsweise dann, wenn der Gemeindehaushalt stark von einem Gewerbesteuerzahler abhängt und dieser Gewerbesteuerzahler in finanzielle Schwierigkeiten zu geraten droht. Der Sonderbericht könnte in diesem Fall u.a. die etwaigen finanziellen Auswirkungen einer Insolvenz auf den Gemeindehaushalt untersuchen. Ein weiteres Beispiel für einen Sonderbericht ist ein Bericht, der interkommunale Vergleiche zu wichtigen Kennzahlen (z.B. Schuldenstand, Haushaltssaldo, Steuererträge, Hebesätze) vornimmt, um den Mandatsträgern so die finanzielle Einordnung der eigenen Kommune zu erleichtern. Auch die Auswirkungen von wichtigen Gesetzesänderungen (z.B. Änderung des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich) können Gegenstand eines solchen Sonderberichts sein.

In welcher Form und in welchem Umfang sollte berichtet werden?

Beim Umfang der Berichte gilt allgemein der Grundsatz "eher kürzer als länger". Zwar enthalten 50-seitige Berichte zweifelsohne viele Informationen, aber zugleich werden sie ihrer Zielgruppe nicht gerecht. Die i.d.R. ehrenamtlichen Mandatsträger haben zumeist nicht die Zeit, sich durch solch umfangreiche Dokumente zu arbeiten. In der Konsequenz können wichtige Informationen übersehen werden. Unterjährige Berichte sollten sich also auf das Wichtigste beschränken.

Bei der Gestaltung der Berichte ist anzustreben, optisch ansprechende Berichte herauszugeben. Es muss keine Hochglanzbroschüre sein (zumal diese vor dem Hintergrund ihres Zwecks i.d.R. ohnehin zu teuer wäre), aber etwas mehr als ein tristes schwarz-weiß-Design erscheint durchaus angebracht. Im Besonderen bietet es sich an, an geeigneter Stelle mit Farben zu arbeiten. Gerade bei der Kenntlichmachung des Vorzeichens von Plan-Ist-Abweichungen haben sich Farben als ein gutes Instrument herausgestellt, um Entscheider auf das Wesentliche zu fokussieren. Einem Ampelsystem folgend können negative Abweichungen (z.B. höhere Aufwendungen, niedrigere Erträge) in rot und positive Abweichungen (z.B. niedrigere Aufwendungen, höhere Erträge) in grün hervorgehoben werden. Auch Farbabstufungen nach der Stärke der Abweichung sind denkbar (siehe beispielhaft folgende Abbildung), wobei vorab zu bestimmen wäre, ab welcher prozentualen Abweichung welche Farbabstufung angewendet werden soll.

Beispiel für die farbliche Kenntlichmachung von Plan-Ist-Abweichungen in einem unterjährigen Bericht über den Haushaltsvollzug

Beispiel für die farbliche Kenntlichmachung von Plan-Ist-Abweichungen in einem unterjährigen Bericht über den Haushaltsvollzug

Ergänzend zu Abweichungsanalysen auf Basis von Plan-Ist-Vergleichen bietet es sich an, in einem weiteren Abschnitt Prognosen/Vorausberechnungen hinsichtlich der mittelfristigen zukünftigen Entwicklung auszuweisen. Auch bei den Prognosen/Vorausberechnungen gilt, dass diese v.a. dann in den Bericht aufgenommen werden sollten, wenn erstens für die Zukunft größere Abweichungen zu erwarten sind und zweitens die entsprechende Position auch wichtig ist (z.B. ist eine Steigerung von 100 Euro auf 500 Euro ist zwar eine prozentual große Abweichung, in einer 100.000-Einwohner-Stadt aber absolut gesehen nicht wesentlich genug für einen solchen Bericht).

Sowohl bei Plan-Ist-Vergleichen als auch bei Prognosen/Vorausberechnungen ist es elementar, die Abweichungen nicht unkommentiert zu lassen. Die Abweichungen sind vielmehr verständlich zu erläutern, damit die Mandatsträger die Gründe verstehen und - sofern nötig - entsprechende Gegensteuerungsmaßnahmen einleiten können.

Aus Gründen der Übersichtlichkeit erscheint es zweckmäßig, die Berichterstattung des Zahlenwerks schwerpunktmäßig über Tabellen und Diagramme (z.B. Säulen-, Kreis- und Balkendiagramme) umzusetzen. Zwar ist auch eine reine Fließtext-Berichterstattung denkbar - allerdings verschaffen Tabellen und Diagramme häufig einen schnelleren Überblick. Fließtext sollte v.a. in Ergänzung zu den Tabellen und Diagrammen genutzt werden (z.B. zwecks Kommentierung/Erläuterung der Abweichungen).

Links zu Beispielen unterjähriger Berichte über den Haushaltsvollzug