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HaushaltsSteuerung.de » Weblog » Die zerstörerische Kraft des Zusammenspiels von Schuldenkrise, Verschuldungsillusion und klassischem Haushaltswesen gegenüber demokratischen Strukturen von Gebietskörperschaften

Die zerstörerische Kraft des Zusammenspiels von Schuldenkrise, Verschuldungsillusion und klassischem Haushaltswesen gegenüber demokratischen Strukturen von Gebietskörperschaften
11. Oktober 2012  |  Autor: Dietrich Budäus (Gastbeitrag)



1. Zur aktuellen finanzwirtschaftlichen Krise

Die nationalen und internationalen Gebietskörperschaften befinden sich in einer tiefen finanzwirtschaftlichen Krise. Dies gilt, beschränkt man sich auf Europa, sowohl für die Mitgliedsstaaten der EU als auch auf nationaler Ebene für den Bund, die Bundesländer und die Kommunen der Bundesrepublik Deutschland. Die dabei durchaus anzutreffenden wenigen positiven Ausnahmen wie etwa der Landkreis Lörrach (vgl. generell für die kommunale Ebene die jüngste Studie von M. Gnädinger, Generationengerechte Haushalts und Finanzpolitik, Taunusstein 2012) stehen als Indikator dafür, dass die derzeitige - ökonomisch kaum mehr fassbare und handhabbare - Schuldenkrise der Gebietskörperschaften, die das Ergebnis politischer Entscheidungen ist, die in der Vergangenheit durchaus auch anders im Sinne von Schuldenvermeidung hätten getroffen werden können. Von daher ist auch darauf zu verweisen, dass diese Krise nicht plötzlich und unerwartet über Bund, Länder und Kommunen hereingebrochen ist, sondern das Ergebnis eines mehr als 50-jährigen schleichenden, gleichwohl in seinen Konsequenzen sehr gut erkennbaren, politischen Prozesses darstellt.

Betrachtet man diesen Prozess etwas genauer, so zeigt sich, dass die Schulden bei den meisten Gebietskörperschaften kontinuierlich während der vergangenen 50 Jahre angestiegen sind und zwar sowohl absolut als auch bezogen auf das BIP (vgl. hierzu anschaulich Institut für den öffentlichen Sektor, Runter vom Schuldenberg. Plädoyer für eine nachhaltige und transparente Finanzpolitik, Berlin 2011 und die dort angegebene Literatur). So lagen die Kapitalmarktschulden aller Gebietskörperschaften in Deutschland 1970 bei knapp 20% des BIP und 1990 schon bei 40%. Heute liegen sie mit mehr als 2 Bill. Euro bereits bei über 80% des BIP. Der Anteil der Schulden am BIP hat sich in den letzten vier Jahrzehnten offensichtlich alle 20 Jahre verdoppelt. Eine Schuldentilgung fand - auch zu Zeiten konjunktureller Aufschwünge - so gut wie nicht statt.

Spiegelt man diese Entwicklung und die aktuelle Situation an der Analyse der Weltwirtschaftskrise Ende der 1920 Jahre (hierzu L. Ahamed, Lords of Finance. The Bankers who broke the World, New York u. London 2009) und insbesondere an der umfassenden historischen Analyse von Reinhart und Rogoff (Dieses Mal ist alles anders, München 2010) über Staatsschulden- und Bankenkrisen, nach der ab einem Anteil der Staatsschulden am BIP zwischen 80% und 90 % diese nicht mehr kontrollierbar sind, so kommt man an folgender Erkenntnis kaum herum: Die Bundesrepublik Deutschland befindet sich - trotz aller anders ausgerichteten Berichte und Darstellungen des Politik-Medienkomplexes - inzwischen zumindest in der Nähe einer derartigen kritischen Situation.

Die praktische Relevanz dieser Hypothese wird vor allem durch zwei wesentliche Sachverhalte zusätzlich gestützt:
(1) Das im Rahmen der Eurokrise inzwischen von Deutschland aufgrund von Bürgschaften und Nachschusspflichten festgelegte Haftungskapital macht zusätzlich zu den Kapitalmarktschulden mehr als eine weitere Bill. Euro aus. Es ist ausgesprochen unwahrscheinlich, dass dieses Haftungskapital überhaupt nicht - auch nicht anteilig - in Anspruch genommen werden wird.
(2) Die so genannten internen Schulden und hier vor allem die zukünftigen Pensionsverpflichtungen, werden bisher aus der Verschuldungsdiskussion weitgehend ausgeklammert.

Dies bedeutet, dass die tatsächlichen Schulden der deutschen Gebietskörperschaften weit mehr als das Doppelte der bisher in den öffentlichen Haushalten ausgewiesenen Kapitalmarktschulden ausmachen. Gemessen am BIP dürften die tatsächlichen Schulden von Bund, Ländern und Kommunen somit weit mehr als 160% betragen.

Da nur die Kreditmarktschulden - und nicht die tatsächlichen Schulden - als Neuverschuldung systematisch und vollständig in den öffentlichen Haushalten erfasst und dokumentiert werden, wird die tatsächliche finanzwirtschaftliche Situation einer Gebietskörperschaft für die politischen Entscheidungsträger und für die Öffentlichkeit i.d.R. nicht erkennbar (vgl. hierzu auch die Vielzahl der zu dieser Problematik von Hans-Werner Sinn vorgelegten Untersuchungen und Beiträge, insbesondere seine jüngste Studie "Die Target Falle. Gefahren für unser Geld und unsere Kultur"). Entsprechend findet weder eine ernsthafte politische, geschweige denn eine öffentliche Diskussion über die Notwendigkeit des Schuldenabbaus und über geeignete Strategien hierfür statt. Eine Ausnahme stellt das jüngste Konzept des Instituts für den öffentlichen Sektors dar, das weitgehend allen maßgeblichen politischen Entscheidungsträgern auf allen föderalen Ebenen der Bundesrepublik Deutschland zugänglich gemacht wurde, allerdings bisher ohne nachhaltige Wirkung. Dieses Konzept zeichnet sich neben einer praktikablen Schuldenabbaustrategie dadurch aus, dass es den Schuldenabbau und die Schaffung einer institutionellen Transparenz über die Vermögens- und Schuldensituation auf der Grundlage eines reformierten Haushalts- und Rechnungswesens als integratives Konzept zur Lösung des Schuldenproblems sieht.

Demgegenüber beschränken sich die übrigen Diskussionsbeiträge und Maßnahmen in jüngster Vergangenheit weitgehend nur auf die Umsetzung einer verfassungsmäßig festgelegten Schuldenbremse. Danach dürfen die Bundesländer ab 2020 und der Bund ab 2016 grundsätzlich keine neuen Schulden mehr machen. Auffallend dabei ist, dass auch jene Bundesländer, die ihr Haushalts- und Rechnungswesen bereits vollständig oder doch sehr weit zu einem den vollständigen Ressourcenverbrauch und die tatsächliche finanzwirtschaftliche Situation erfassendes öffentliches Informations- und Planungssystem auf Basis der Doppik reformiert haben - so etwa die Länder Hamburg und Hessen -, bei der Schuldenbremse in die Kameralistik zurückfallen. Eine - notwendige - doppische Schuldenbremse wurde und wird auf Staatsebene im Gegensatz zur kommunalen Ebene auch nicht ansatzweise diskutiert, geschweige denn praktiziert. Damit bleibt auch das Konzept der (kameralen) Schuldenbremse auf Staatsebene in gleichem Maße unzulänglich und unzureichend wie das kamerale Haushalts- und Rechnungswesen. Eine Lösung des Verschuldungsproblems ist hiervon nicht zu erwarten.


2. Verschuldungsillusion

Vergleicht man einmal die Entwicklung der Schulden einzelner Bundesländer über den gesamten Zeitraum von 1950 bis 2010 im Sinne einer "Totalbetrachtung" mit den kumulierten Zinszahlungen für den gleichen Zeitraum, so zeigt sich Folgendes: Bei der ganz überwiegenden Zahl der (westlichen) Bundesländer liegen die kumulierten Zinsausgaben im Jahr 2010 über den kontinuierlich gestiegenen Schulden, wie die folgende Tabelle verdeutlicht. Noch anschaulicher ist die Situation für den Zeitraum 1953 bis unmittelbar vor Beginn der Finanzkrise im Jahr 2008 (Schuldenstand und kumulierte Zinszahlungen in Klammern), ein Zeitpunkt ab dem die Kapitalmarktzinsen ganz erheblich sanken.

Schuldenstand 2010 und 2008 (in Klammern) und kumulierte Zinsausgaben 2010 und 2008 für ausgewählte Bundesländer

Dies bedeutet, dass bei einer "Totalbetrachtung" alle Maßnahmen, mit denen die Neuverschuldung jeweils begründet wurde, mit jenen Mitteln hätten finanziert werden können, die für die Zinsen aufgebracht werden mussten. Es gäbe theoretisch, ohne dass nur eine einzige der mit der jeweiligen Neuverschuldung durchgeführten Maßnahme unterblieben wäre, keine Schulden - im Gegenteil. Die Länder hätten einen Überschuss in Höhe der Differenz zwischen kumulierten Zinsausgaben und Schuldenstand. Entsprechend gäbe es für die Zukunft auch keine Zinsverpflichtungen und keine zusätzlichen Zinsrisiken. Es ist ganz offensichtlich eine Illusion, man könne durch eine kontinuierliche Neuverschuldung die Situation eines Gemeinwesens verbessern. Das Gegenteil ist der Fall.

Grafisch ist diese Form von Verschuldungsillusion in der folgenden Abbildung am Beispiel von Hessen noch einmal verdeutlicht.

Verschuldungsillusion am Beispiel von Hessen

Dabei zeigt sich, dass über weite Phasen die Neuverschuldung nicht einmal für die Zinszahlungen ausreicht. Die Verschuldungsillusion führt zu einer Art Teufelskreis - die Neuverschuldung dient nicht mehr zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben, sondern ausschließlich zur Finanzierung der Zinsen. Dies bedeutet faktisch eine öffentliche Subventionierung des Kapitalmarktes durch die öffentlichen Haushalte.

Unbeachtet bleibt dabei, dass eine Subventionierung des Kapitalmarktes durch die öffentliche Hand und damit letztlich durch die Steuerzahler keine öffentliche Aufgabe per se darstellt. Die Problematik liegt hierbei nun aber nicht nur im Fehlen einer öffentlichen Aufgabenwahrnehmung, sondern auch im Mangel materieller Entscheidungsmöglichkeiten der zuständigen demokratisch legitimierten Entscheidungsträger über diese Subventionierung des Kapitalmarktes. Denn über die für die Schulden zu zahlenden Zinsen kann im Parlament oder Stadtrat gar nicht im Entstehungsprozess des Haushaltsplans entschieden werden. Als in zahlreichen Haushalten nach den Sozialabgaben zweitgrößter Budgetposten müssen die Zinszahlungen als alternativlos angesehen werden. Sie stellen eine sowohl von der Exekutive als auch von der Legislative zu akzeptierende, extern vom Kapitalmarkt vorgegebene Größe dar.

Hinzu kommt, dass in diesem Teufelskreis im Zeitablauf der Grad an Abhängigkeit vom Kapitalmarkt und vom Bankensystem zwangsläufig steigt. Anders formuliert: Der Subventionierung des Kapitalmarktes wird faktisch die höchste Priorität beigemessen. Dies bedeutet gleichzeitig für die Finanzierung öffentlicher Aufgaben eine nachgeordnete Priorität bis hin zu deren Verdrängung. Der Wert der durch die Kapitalmarktsubventionierung verdrängten öffentlichen Aufgaben besteht in der Höhe der jährlichen Zinszahlungen, zur Zeit für alle Gebietskörperschaften in Deutschland insgesamt etwa 60 Mrd. Euro - bei einem historisch extrem niedrigen Durchschnittszinssatz von knapp 3%. Letzteres verweist zusätzlich auf ein ganz erhebliches Zinsrisiko - aus den 60 Mrd. Euro können möglicherweise in relativ kurzer Zeit jährlich z.B. 120 Mrd. Euro werden.

Bezogen auf den privaten Sektor stellt sich die Situation derart dar, dass der Staat dem privaten Sektor pro Jahr zur Zeit etwa 60 Mrd. Euro jährlich über Steuern an Kaufkraft entzieht, um diese an den Kapitalmarkt und das Bankensystem zu transferieren. Legt man hierfür die Mehrwertsteuer zu Grunde, so könnte diese ohne die bestehende Zinslast um 6 Prozentpunkte von 19% auf 13% gesenkt werden. Die bisherige Verschuldungspolitik führt neben der generellen Verschuldungsillusion offensichtlich im Zeitablauf auch zu einer steuerlichen Einkommensumverteilung mit einer überproportionalen Belastung niedriger Einkommen. Auf die Diskussion weiterer alternativer Verwendungsrichtungen eingesparter Zinsen im Sinne öffentlicher Aufgabenwahrnehmung, etwa zu Gunsten des Bildungssystems, sei hier verzichtet.


3. Verschuldung und öffentliches Haushaltswesen

Für die Erklärung von Staatsverschuldung und Verschuldungsillusion liegen eine Reihe aussagefähiger Theorien vor. Hierzu gehören insbesondere:
  • die ökonomische Theorie der Bürokratie, bei der es um den Budget maximierenden Bürokraten geht,
  • die ökonomische Theorie der Politik, die anschaulich erklärt, wie Budgetdefizite entstehen und warum diese nicht abgebaut werden,
  • die Theorie des Wandels von Institutionen, die anhand der Transaktionskosten die wachsenden öffentlichen Ausgaben erklärt,
  • die vertragstheoretische Erklärung des Verhältnisses von Staat und Individuum und die daraus resultierenden Kosten und schließlich
  • das so genannte Peter Prinzip.
Diese Theorien haben trotz Ihrer Erklärungskraft allerdings bisher keine hinreichenden praktischen Konsequenzen zur Eindämmung der Verschuldung nach sich gezogen. Eine mögliche Ursache hierfür dürfte darin liegen, dass die ökonomische Grundbedingung für die dauerhafte Existenz produktiver Organisationen - und damit insbesondere auch für Staat und Verwaltung - in der bisherigen Diskussion bisher zu wenig Beachtung findet. Diese Grundbedingung liegt in einem mittel- und langfristig ausgeglichenen Ergebnisbudget. Ein System ist nur dann auf Dauer existenz- und lebensfähig, wenn es den Wert jener Ressourcen, die es verbraucht, mindestens wertmäßig reproduziert, also selbst erwirtschaftet. Umgangssprachlich kommt dies in der Formulierung zum Ausdruck, dass ein Gemeinwesen auf Dauer nicht über seine Verhältnisse leben kann. Dabei setzt sich das Ergebnisbudget aus der Differenz zwischen dem Ertragsbudget und dem Aufwandsbudget zusammen. Mittel- und langfristig muss die Differenz zwischen Ertrag und Aufwand größer/gleich null sein. Diese Budgetgleichung bzw. Budgetausgleichsregel unterscheidet sich grundlegend von der klassischen Budgetgleichung der Finanzwissenschaft (vgl. hierzu S. Finger, Staatsverschuldung und Verwaltungsreform in der Demokratie, Wiesbaden 2001) durch die Größen "Ertrag" und "Aufwand", deren inhaltliche Ausprägung die Hinterlegung mit einem im Vergleich zur klassischen Kameralistik wesentlich erweiterten Informationssystem erfordert. Hinter Ertrag und Aufwand steht ein öffentliches Informationssystem, das auf die Überwindung der bisherigen systemimmanenten kameralen Intransparenz ausgerichtet ist. Entsprechend hat sich das neue Haushalts- und Rechnungswesen auf Basis der Doppik herausgebildet. Es steht im Gegensatz zum klassischen kameralen Haushaltswesen für ein auf institutionelle Transparenz ausgerichtetes Planungs- und Dokumentationssystem öffentlicher Ressourcenverwendung. Dabei ist die Gewährleistung institutioneller Transparenz durch das Budgetrecht - das "Königsrecht" des Parlaments - konstitutives Element demokratisch legitimierter Entscheidungen über die Verwendung öffentlicher Ressourcen (vgl. hierzu auch im historischen Entstehungskontext von Demokratie U. Bergmoser, Zweckgerechte Vitalisierung des Budgetrechts der Legislative, Wiesbaden 2011). Der Verzicht auf diese Transparenz bedeutet Abbau von Demokratie.

Die oben aufgezeigte Verschuldungsillusion ist Ausdruck der systemimmanenten institutionellen Intransparenz eines auf die Planung und Dokumentation von Einnahmen und Ausgaben begrenzten Systems, dessen Funktion in der Planung und Erfassung des Geldverbrauchs und der Geldbeschaffung liegt. Dabei gewährleistet das haushaltsrechtliche Instrument der "Einnahmen aus Krediten" letztlich immer einen formalen Haushaltsausgleich in Form des Ausgleichs von Ausgaben und Einnahmen, ohne dass der materielle Ausgleich von Aufwand und Ertrag überhaupt thematisiert werden kann. Zusätzlich werden dann auch noch systemfremde, die institutionelle Intransparenz fördernde Prinzipien des kameralen Haushaltswesens im Zusammenhang mit der Verschuldung praktiziert. Das aus Transparenzgründen vorgeschriebene Bruttoprinzip in der Kameralistik gilt bei der Verschuldung nicht. Ausgewiesen wird jeweils nur die in einer Haushaltsperiode anfallende (Netto-)Neuverschuldung. Maßnahmen der Umschuldung und Anschlussfinanzierung von Altschulden (also die Bruttoverschuldung) tauchen i.d.R. im Haushaltsplan nicht auf.

Eine weitere wesentliche Einflussgröße der Schuldenkrise ist die bisherige Utopie einer "ewigen Solvenz" von Staaten und Gebietskörperschaft aufgrund des Mangels eines Insolvenzrechts für den öffentlichen Sektor. Ohne das Wissen, eine Kommune, ein Bundesland oder selbst der Bund könne faktisch nicht zahlungsunfähig und/oder insolvent werden, wäre die aktuelle Verschuldungssituation kaum vorstellbar. Nach ökonomischen Maßstäben im Sinne der oben skizzierten Grundbedingung Ertrag gleich oder größer als Aufwand ist eine Reihe von Gebietskörperschaften in Deutschland inzwischen insolvent. Entsprechend erklärt sich aus der Utopie einer "ewigen Solvenz" auch die mangelnde Bereitschaft von Politik und Verwaltung, zum einen sich auf ein neues doppisches Haushalts- und Rechnungswesen einzulassen, das eine Insolvenz ähnliche Situation erkennbar und transparent machen würde. Da bleibt man lieber bei der kameralen institutionellen Intransparenz und schiebt etwa Umstellungskosten als Begründung für die Umstellungsverweigerung vor. Zum anderen entlastet die Kaschierung der tatsächlichen Situation und deren Folgewirkungen davon, sich systematisch und öffentlich mit der Notwendigkeit des Schuldenabbaus auseinandersetzen zu müssen.

Einerseits unterwirft Politik sich und das Gemeinwesen relativ großzügig der Abhängigkeit vom Kapitalmarkt. Andererseits wird dabei verkannt, dass Staaten und Gebietskörperschaften nicht von ihnen beeinflussbare Bedingungen einzuhalten haben, die sich aus den Funktionsmechanismen von Kapitalmärkten ergeben. Diese Bedingungen engen immer stärker den Handlungsspielraum von Politik und Verwaltungen ein. Der theoretische Extremfall dieser Entwicklung ist dadurch gekennzeichnet, dass alle Steuereinnahmen ausschließlich an den Kapitalmarkt und das Bankensystem transferiert werden; demokratisch legitimierte Entscheidungsinstitutionen degenerieren zu Akklamationsorganen einer derartigen Entwicklung.

Die Bemühungen zur Umsetzung einer Schuldenbremse sind ein erster - wenn auch nur kleiner - Schritt, diesen Prozess in der Praxis zu relativieren. Dass aber das Inkrafttreten der Schuldenbremse bis zu acht Jahre in die Zukunft verschoben wird, lässt Zweifel an der notwendigen Konsequenz und Ernsthaftigkeit der derzeitigen Politikergeneration aufkommen, dringend gebotene Korrekturmaßnahmen in Angriff zu nehmen. Es scheint eher so zu sein, dass wieder einmal lediglich Zeit gewonnen werden soll und die schon heute anzugehenden Problemlösungen der Kreativität der nächsten Politikergeneration überlassen werden. Insbesondere scheint immer noch die sich beschleunigende Entdemokratisierung der Organisation des Gemeinwesens verkannt zu werden und wenig von Interesse zu sein.

Unabdingbar ist neben der Schuldenbremse ein konsequentes kurzfristig einsetzendes Schuldenabbauprogramm mit Augenmaß. Ein Ansatz hierzu liegt vor, verbunden mit einem flächendeckend reformierten Haushalts- und Rechnungswesen. Dies muss zum einen auch die staatliche Ebene einschließlich der Bundesebene einbeziehen und zum anderen ein Mindestmaß an Standardisierung gewährleisten. Möglicherweise könnte ein derartiger Prozess durch eine Entwicklung innerhalb der EU und der Eurozone hin zu einer Fiskalunion schneller an Bedeutung und Eigendynamik gewinnen als bisher erwartet.

Dabei bedarf es der Verhinderung einer weiteren, durch die Eurokrise und damit letztlich durch Staatsverschuldung eingetretenen nationalen Polarisierung und Renationalisierung in Europa. Im Interesse einer europäischen Einheit, einer durch die Zivilgesellschaft zu gewährleistenden Erhaltung und Fortentwicklung von Demokratie und rechtsstaatlicher Bindung von Staat und Verwaltung (vgl. hierzu P. Kirchhoff, Deutschland im Schuldensog, München 2012) kann dieser Prozess nicht dem derzeitigen politisch administrativen System und damit letztlich der Dominanz von Kapitalmarkt und Bankensystem überlassen werden. Vielmehr ist jeder Bürger und jede Bürgerin aufgefordert, sich an diesem zukunftsweisenden Projekt entsprechend seiner/ihrer Möglichkeiten in einem öffentlichen Diskurs zu beteiligen.





©  Andreas Burth, Marc Gnädinger