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Wie nachhaltig sind Nachhaltigkeitssatzungen?
Wie nachhaltig sind Nachhaltigkeitssatzungen?
25. Juni 2015 |
Autor: Gunnar Schwarting (Gastbeitrag)
I. Einführung
In den letzten Jahren haben mehrere Kommunen in Deutschland Nachhaltigkeitssatzungen erlassen bzw. entsprechende Regelungen
in ihre Hauptsatzungen aufgenommen. Im Kern geht es darum, keine weitere Verschuldung zuzulassen (Verbot der Nettoneuverschuldung)
oder die Verschuldung abzubauen (Verbot der Kreditfinanzierung). Nicht immer ausgesprochene Voraussetzung ist selbstverständlich,
dass ein ausgeglichener doppischer Haushalt vorliegt oder in wenigen Jahren vorgelegt werden kann.
Unter dieser Prämisse verknüpfen einige Kommunen dies mit dem
"Generationenbeitrag",
d.h. neue Leistungen sind dann nur -
sofern nicht hinreichend laufende Überschüsse dafür vorhanden sind - als ultima ratio über eine Erhöhung von Steuersätzen,
namentlich bei der Grundsteuer B möglich. Der "Generationenbeitrag" ist dann der (Steuer-)Preis für zusätzliche Aufwendungen.
Er dürfte dämpfend auf die Nachfrage nach kommunalen Leistungen wirken. Die Grundsteuer B ist dabei ein besonders geeignetes
Instrument, da sie unmittelbar oder mittelbar jeden Haushalt trifft. Eine Finanzierung kommunaler Leistungen, die von einer
Mehrheit gewollt sind, über Abgaben, die nur von wenigen getragen werden (z.B. Gewerbesteuer), kommt auf diese Weise nicht
in Betracht.
Der "Generationenbeitrag" erfordert - abgesehen vom doppischen
Ausgleich - als Vorbedingung allerdings auch die strikte Wahrung des Konnexitätsprinzips. Denn ansonsten würden mangelnde
Kompensationen im Konnexitätsfall stets durch Steuererhöhungen auszugleichen sein. Es überrascht, dass die Satzungen hierauf
in der Regel nicht eingehen.
Auf den ersten Blick erscheint diese kommunale Selbstbeschränkung unnötig; denn das Haushaltsrecht enthält zur Kreditfinanzierung
strenge Regeln. Es gilt das Subsidiaritätsprinzip (z.B. § 93 Abs. 3 HGO), zudem ist die aufsichtsbehördliche Genehmigung der
Kreditermächtigung an die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Kommune geknüpft (z.B. § 103 Abs. 2 HGO). Darüber hinaus ist auch
der in der Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag der Liquiditätskredite in Hessen - aber nicht in allen Ländern - der
Genehmigungspflicht unterworfen (z.B. § 105 Abs. 2 HGO). Das geltende Haushaltsrecht schränkt insoweit die kommunalen
Kreditaufnahmemöglichkeiten stark ein, entsprechende Auflagen im Rahmen des Genehmigungsverfahrens sind nicht außergewöhnlich;
einigen Kommunen scheint aber dieses "Korsett" nicht eng genug geschnürt zu sein. Tatsächlich ist die seit Jahren ansteigende
Verschuldung vieler Kommunen, namentlich im Bereich der Liquiditätskredite, ein Indiz dafür, dass die haushaltsrechtlichen
Schranken für die Kreditaufnahme auf der kommunalen Ebene, aber auch bei Aufsichtsbehörden, zumindest in einigen Ländern nicht
wirksam genug sind.
II. Nachhaltigkeit und intergenerative Gerechtigkeit
Aber erfüllt eine Schuldenbegrenzung das Kriterium der Nachhaltigkeit? Der Deutsche Rat für nachhaltige Entwicklung versteht
Nachhaltigkeit wesentlich umfassender, die Verschuldung ist allenfalls ein Teilaspekt des wirtschaftlichen Gefüges:
Daher ist ein Verschuldungsverbot im Zusammenhang mit den übrigen Aspekten zu sehen. Es wäre nicht im Sinne der Nachhaltigkeit,
wenn das Verschuldungsverbot nur dadurch einzuhalten wäre, dass
- Raubbau an den natürlichen Ressourcen betrieben wird (z.B. Flächenversiegelung durch extensive Bebauung),
- einseitige Kürzungen von Angeboten und Leistungen für sozial Schwächere den Zusammenhalt in der Kommune gefährden,
- die Vermarktung von Gewerbeflächen auf wenige Branchen setzt (z.B. IT), so dass Monostrukturen entstehen, die die
Krisenanfälligkeit der Kommune erhöhen können.
Aber auch bei engerer Betrachtung der Haushaltswirtschaft der Kommune kann bezweifelt werden, ob ein Verschuldungsverbot
stets die Nachhaltigkeit fördert. So wäre z.B. die Vernachlässigung baulicher Unterhaltung zwar haushaltswirtschaftlich
vorübergehend von Vorteil, da geringere Aufwendungen erfolgen würden und entsprechend ein Verschuldungsverbot leichter
einzuhalten wäre; eine Nachhaltigkeit im Sinne der Bewahrung einer leistungsfähigen Infrastruktur wäre das jedoch nicht.
Dies würde auch für den Fall gelten, dass die Kommune regelmäßig die Gewinne ihrer Unternehmen im Kernhaushalt zur Einhaltung
des Verschuldungsverbots vereinnahmt und damit die Eigenkapitalquote der Unternehmen langfristig schmälert.
Solche haushaltswirtschaftlichen Strategien könnten auch dem Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit widersprechen, da
die Sanierungs-/Korrekturlasten der nachfolgenden Generation hinterlassen würden. Dieses Prinzip hat im Übrigen bei den
Beratungen der Innenministerkonferenz zum neuen kommunalen Haushaltsrecht eine Rolle gespielt; es findet sich in den
Erläuterungen zu § 24 GemHVO (Haushaltsausgleich) im Leittext zum neuen Haushaltsrecht wieder. Nordrhein-Westfalen hat
die intergenerative Gerechtigkeit sogar zum Maßstab kommunalen Handelns gemacht (§ 1 Abs. 1 Satz 3 GO NRW).
Allerdings ist die Substanzerhaltung kommunaler Infrastruktur nach Art und Umfang wiederum kein unumstößliches Gebot
intergenerativer Gerechtigkeit. Denn welche Infrastruktur die kommende Generation tatsächlich "erben" möchte, kann nur
sie selbst entscheiden. Zu Recht hat daher Rheinland-Pfalz in den Leittext der Innenministerkonferenz dazu eine
skeptische Protokollnotiz angebracht. Insbesondere eine überdimensionierte Infrastruktur kann zu einer großen Belastung werden.
Der gegenwärtige Ausbau von Einrichtungen für die Kindertagesbetreuung könnte in einigen Jahren bereits zu Problemen der
Nachnutzung führen. In diesem Fall wäre es durchaus zu erwägen, Infrastrukturen, deren langfristige Nutzung nicht wahrscheinlich
ist, nach Möglichkeit nur mietweise zu übernehmen. Ebenso kann der Bevölkerungsrückgang in einigen Landesteilen zur Unterauslastung
vorhandener Infrastrukturkapazitäten (z.B. Leitungen, Verkehrswege) führen und die Bewirtschaftungskosten je Einwohner sukzessive
erhöhen. Die nachfolgende Generation müsste - sofern ein Rückbau nicht problemlos möglich ist - dementsprechend höhere Abgaben
leisten oder auf andere sehr wohl als wünschenswert erachtete Leistungen verzichten.
Interessanterweise ist das Prinzip der Generationengerechtigkeit immer wieder auch umgekehrt zur Begründung öffentlicher
Kreditaufnahme für Investitionen herangezogen worden. Während bei der Vorab- oder Sofortdeckung die Finanzierungskosten der mit
den Investitionen geschaffenen Einrichtungen nicht von allen späteren Nutzern getragen werden, soll dies mit dem
"pay-as-you-use"-Prinzip vermieden werden. Damit rechtfertige sich auch die Kreditaufnahme; der Verzicht auf eine Kreditaufnahme
nach Maßgabe einer Nachhaltigkeitssatzung hingegen bedeutete dann im Umkehrschluss eine Finanzierung investiver Tätigkeit aus
angesammelten liquiden Mitteln (Vorabdeckung) und/oder aus laufenden Überschüssen (Sofortdeckung). Die Finanzierungslast läge
mithin vor der Inbetriebnahme und Inanspruchnahme einer Einrichtung.
III. Offene Baustellen
Viele Nachhaltigkeitssatzungen enthalten eine Ausnahmeklausel (siehe Abbildung), dass für den Fall von der Kommune nicht zu
verantwortender belastender Sachverhalte, die zu einer extremen Haushaltslage führen, die Schuldenbegrenzung ausgesetzt werden
kann. Ähnliche Formulierungen finden sich auch bei staatlichen Schuldenbremsen. Eine weitere Ausnahme betrifft sog. "rentierliche"
Maßnahmen, die sich aus Erträgen refinanzieren. Dies kann in kostenrechnenden Einrichtungen, die tatsächlich kostendeckende Entgelte
erheben, durchaus geboten sein. Ansonsten ist der Gedanke der "Rentierlichkeit" sehr zurückhaltend zu betrachten. Erfahrungen mit
einer Reihe von Investitionsvorhaben in der Vergangenheit haben gezeigt, dass bei der Entscheidung in den kommunalen Gremien
Ertragserwartungen oft zu hoch, Kostenrisiken hingegen zu gering angesetzt werden.
Selten wird auf den "Konzern Kommune" abgehoben. Zwar wäre es wohl nicht sinnvoll, jegliche kreditfinanzierte Investition z.B. eines
Versorgungsunternehmens zu verhindern; allerdings sollte - wenn schon eine Selbstbindung erfolgt - klargestellt werden, dass eine
Verlagerung von Aufgabenstellungen in Beteiligungsunternehmen, die der Kreditbeschränkung nicht unterliegen, nicht in Betracht kommt.
Eine Auslagerung von Schulden in Betriebe oder Unternehmen würde an der Gesamtsituation nichts ändern. So haben zwar manche Kommunen
ihr Immobilienmanagement zusammen mit den Immobilien sowie den anteiligen Kreditverpflichtungen auf gesonderte Einrichtungen übertragen;
die Reduzierung des Schuldenstandes der Kernverwaltung ist indes eher eine "optische Täuschung".
Ebenfalls kaum Erwähnung findet der Liquiditätskredit. Er ist zwar für die kurzfristige Zahlungsfähigkeit eine notwendige Sicherung,
darf aber nicht zur langfristigen Finanzierung verwendet werden. Die Tatsache, dass einige Länder (z.B. Nordrhein-Westfalen,
Rheinland-Pfalz) langfristige Zinsbindungen für Liquiditätskredite zulassen, lässt die Grenze zwischen Investitions- und
Liquiditätskrediten verwischen. Selbst bei einer strikten Schuldenbegrenzungsregel für die Investitionsfinanzierung steigen die
Liquiditätskredite solange weiter, wie der Haushaltsausgleich nicht gelingt. Solange ein dauerhafter Bestand an Liquiditätskrediten
vorhanden ist, müsste deren Rückführung an erster Stelle stehen. Das sieht z.B. sehr stringent das Entschuldungsprogramm in
Rheinland-Pfalz ("Kommunaler Entschuldungsfonds") in seiner Grundkonzeption vor.
Nachhaltigkeit ist zudem sehr langfristig zu verstehen; der Betrachtungszeitraum geht weit über die fünfjährige (in der Prognose
ohnehin nur dreijährige) Finanzplanung hinaus. Dies geschieht z.B. im Rahmen des Tragfähigkeitskonzepts der Europäischen Union,
das als "Stresstest" für Staaten bezeichnet werden kann und über das nächste Jahrzehnt hinausreicht. Eine wichtige Einflussgröße
ist die demografische Entwicklung, die die öffentlichen Finanzen vor erhebliche Herausforderungen stellt. Dargestellt werden vor
allem die Auswirkungen auf den staatlichen Schuldenstand. Es wäre gewiss zu viel verlangt, wenn die Kommunen eine Betrachtung für
die nächsten Jahrzehnte vornehmen müssten; die sehr langfristige Perspektive von Nachhaltigkeit sollten die Verantwortlichen in den
Kommunen dennoch vor Augen haben. Nachhaltiges Wirtschaften in einem umfassenden Sinn, also über den Aspekt der Verschuldung hinaus,
muss auf Dauer angelegt sein.
IV. Fazit
Für eine Bewertung der kommunalen Nachhaltigkeitsregeln ist es vermutlich noch zu früh, zumal sie einer Bewährungsprobe erst in
Krisenzeiten ausgesetzt sein werden. Allerdings zeigen Erfahrungen aus dem Ausland, dass eine sehr hohe Wirksamkeit nicht
vorausgesetzt werden darf.1 "Balanced-budget provisions do not produce balanced budgets; debt restrictions do not restrict debt
issue; tax and expenditure limitations limit neither taxes nor expenditures; and budget stabilization funds fail to provide
budget stabilization."2 Die dort geübte Kritik gründet sich im Wesentlichen auf drei Aspekte:
- Nachhaltigkeitsregeln können jederzeit durch Mehrheitsbeschluss außer Kraft gesetzt werden;
- Ausnahmeklauseln erlauben eine flexible Auslegung und damit möglicherweise eine Umgehung;
- die Konzentration auf den Kernhaushalt bietet die Möglichkeit der Verschuldung über ausgelagerte Bereiche.
Ein so pessimistisches Fazit sollte allerdings nicht gezogen werden. Die Selbstverpflichtung der Kommunen zur Schuldenbegrenzung
ist als politisches Signal zu verstehen. Insofern steht die Kommunalpolitik auch unter Begründungszwang Abweichungen von der
Nachhaltigkeitsregel im Sinne eines "comply or explain" offenzulegen und plausibel zu erklären. Denn die Finanzierung
öffentlicher/kommunaler Leistungen über Kredite ist zumindest in Deutschland keineswegs populär.
Das wiederum erfordert eine Bürgerschaft, die im Hinblick auf die Haushaltsgestaltung der eigenen Kommune eine Wächterfunktion
ausübt und das Handeln von Kommunalvertretung und -verwaltung kritisch begleitet. Der "Generationenbeitrag" soll dies gerade
fördern. Dennoch wären einige Korrekturen und Präzisierungen der vorliegenden Satzungen, insb. klare Regeln, die eine Auslagerung
von Schulden verhindern, durchaus wünschenswert. Dass eine Schuldenbegrenzung allein noch keine Nachhaltigkeit sichert, sollte aus
den vorgetragenen Erwägungen deutlich geworden sein. Sie ist eine meistens zwar notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für
Nachhaltigkeit und intergenerative Gerechtigkeit.
Endnoten
1 Siehe dazu auch die kritischen Untersuchungen aus den USA zu Tax-Expenditure-Limitations, z.B.
Wallis/Weingast (2008) und Zycher (2013).
2 Wallis/Weingast (2008), S. 331.
Literatur
John J. Wallis/Barry R. Weingast: Dysfunctional or Optimal Institutions? State Debt Limitations, the Structure of
State and Local Governments, and the Finance of American Infrastructure, in: Elizabeth Garrett/Elizabeth A. Graddy/Howell E. Jackson
(eds.), Fiscal Challenges: An Interdisciplanry Approach to Budget Policy, Cambridge, 2008.
Benjamin Zycher: State and Local Spending - Do Tax and Expenditure Limitations Work?, American Enterprise Institute, May 2013,
www.aei.org/publication/state-and-local-spending-do-tax-and-expenditure-limits-work/, Abruf am 3.6.2015.
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