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Taunusstein etabliert generationengerechte Nachhaltigkeitssatzung
17. August 2014 | Autor: Marc Gnädinger

Die Stadt Taunusstein hat exakt 28.535 Einwohner zum 31.12.2012. Geographisch liegt die statistisch als Mittelstadt zu qualifizierende Gemeinde im hessischen Rheingau-Taunus-Kreis (Regierungsbezirk Darmstadt). Als erste hessische Kommune ist es Taunusstein gelungen, eine sog. Nachhaltigkeitssatzung zu erarbeiten und im Ortsrecht zu verankern.

Beeindruckend ist die umfassende Kommunikationsarbeit der Stadt (im Vorfeld der Satzungsverabschiedung). So wurde u.a. per Internet über die Hintergründe und Ziele der Satzung berichtet, womit sich die Einwohner ein umfassendes Bild machen konnten. Beispielsweise wurden u.a. nachfolgende Fragen in einfachen Worten beantwortet:

Haushaltsausgleich: Welche gesetzlich vorgeschriebenen Maßnahmen gibt es und wie sieht die Systematik unserer Nachhaltigkeitssatzung für Taunusstein aus?
Wie wirkt denn nun die Nachhaltigkeitssatzung?

» Fragen & Antworten zur Nachhaltigkeitssatzung
    Hrsg.: Stadt Taunusstein

» Information: Heute Abend Entscheidung zur Nachhaltigkeitssatzung und dem
    generationengerechten Haushalt
    Hrsg.: Stadt Taunusstein

» Vorlage (Vorlage RS. 14/011-2) für die Stadtverordnetenversammlung zur
    Nachhaltigkeitssatzung
    Hrsg.: Stadt Taunusstein

Bemerkenswert ist neben diesen allgemeinen Informationen die Verknüpfung der Satzungsthematik mit den sog. Produktvorstellungen: Hier wird aufgezeigt, welchen "Preis" einzelne Verwaltungsleistungen/Produkte haben und wie viele Einwohner davon profitieren. Additiv werden mögliche Konsolidierungsmaßnahmen zu den einzelnen Produkten (vorgestellt werden die Produkte Stadt- und Schulbücherei, Museum, Bestattungswesen, Vereinsförderung, Betreuung städtischer Gremien, Jugendpflege, Brand- und Katastrophenschutz, Freizeiteinrichtungen, Offene Seniorenarbeit, Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen, Liegenschaften) wertungsfrei (also ohne, dass diese bei anderen Präferenzen tatsächlich umgesetzt werden müssten) angesprochen. Dabei wird stets ein 3-Schritte-System angewendet:

Schritt 1: Versuch, Ausgaben zu senken
Schritt 2: Versuch, Einnahmen zu erhöhen
Schritt 3: Verlustausgleich durch "Generationenbeitrag" (Erhöhung Grundsteuer B)

Schritt drei greift, wenn die Schritte eins und zwei nicht zur Deckung des Fehlbetrages ausreichen. Durch dieses System wird die Funktionsweise einer qua Nachhaltigkeitssatzung definierten doppischen Schuldenbremse nebst Generationenbeitrag transparent und für die Einwohner konkret fassbar. Ziel ist zuvorderst nicht die Erhebung des Generationenbeitrages, sondern die Recherche nach alternativen Konsolidierungsmaßnahmen zur Erreichung des Haushaltsausgleiches - gerade durch den permanent "drohenden" Generationenbeitrag (der alle Einwohner direkt oder indirekt über die Einrechnung der Grundsteuer B in die Mietpreise treffen würde und der damit "politisch unangenehm" ist) wird der Druck auf Konsolidierungsmaßnahmen auf der Aufwandseite und zur Generierung alternativer Erträge zu Gunsten nachfolgender Generationen deutlich erhöht. Interessant ist ebenfalls, dass für einzelne Produkte gefragt wird, ob alternative Konsolidierungsmaßnahmen seitens der Einwohner gesehen werden.

» Produktvorstellungen
    Hrsg.: Stadt Taunusstein

» Aufforderung an die Einwohner zur Eingabe von Konsolidierungsideen
    Hrsg.: Stadt Taunusstein

Insgesamt sollten die ausführlichen kommunalen Informationsangebote dazu beigetragen, die Akzeptanz für die Satzung zu erhöhen - eine Empfehlung, für Kommunen, die ähnliche Unterfangen planen.

Am 5. Juni 2014 wurde die Nachhaltigkeitssatzung in Taunusstein einstimmig (38 Ja-Stimmen und 1 Enthaltung) verabschiedet. Mit Verabschiedung der Satzung hört in Taunusstein die Einbeziehung der Einwohner bei der Haushaltskonsolidierung und vor dem Hintergrund der Nachhaltigkeitssatzung nicht auf. Bereits mit der Meldung zur Satzungsverabschiedung wurden die Einwohner erneut (via Homepage, Facebook und als Zusammenfassung im städtischen Newsletter) zum "Mitmachen" aufgefordert.

» Meldung zur verabschiedeten Nachhaltigkeitssatzung und Aufforderung zum Dialog auf
    unterschiedlichen Kanälen
    Hrsg.: Stadt Taunusstein

In der medialen Berichterstattung zur Verabschiedung/Diskussion der Nachhaltigkeitssatzung wird zwar ebenfalls regelmäßig das Ziel der Generationengerechtigkeit reflektiert, aber auch die angedachten Konsolidierungsmaßnahmen benannt (siehe exemplarisch nachfolgenden Beitrag.

» Taunusstein wird Grundsteuer kräftig anheben
    Autor: Mathias Gubo

Im überarbeiteten Haushaltssicherungskonzept (HSK) für das Jahr 2014 der Stadt Taunusstein wird auf die Nachhaltigkeitssatzung an zwei Stellen eingegangen (siehe Seite 19 und Seite 28): Auf Seite 19 wird dargestellt, dass die Finanzaufsicht von der Stadt für das Jahr 2016 einen Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses (Ebene Erträge und Aufwendungen) erwartet. Im Nachgang zu diesem Hinweis finden sich in nachfolgendem Kasten dargestellte Hinweise zur Nachhaltigkeitssatzung, die das Erreichen des Ausgleiches im Jahr 2016, mithin die Vorgabe der Aufsicht, absichern soll.

Daraufhin wurde von der Stadtverordnetenversammlung eine Nachhaltigkeitssatzung als Selbstverpflichtung der kommunalen Mandatsträger in Taunusstein beschlossen. Das Grundmodell eines an der Maxime der Generationengerechtigkeit ausgerichteten, doppischen Haushalts setzt sich aus drei Hauptkomponenten zusammen:

erstens dem doppischen Haushalts- und Rechnungswesen als Datengrundlage,
zweitens einer Pflicht zum Haushaltsausgleich (in Ergebnishaushalt und -rechnung) und
drittens der Einführung eines sogenannten Generationenbeitrags als Automatismus im Falle des drohenden Verfehlens der Haushaltsausgleichsvorgabe

Beim Generationenbeitrag handelt es sich um einen Aufschlag auf die Grundsteuer B, welcher in jedem Jahr genau die Höhe annimmt, die benötigt wird, um den Haushalt im jeweiligen Jahr vollständig auszugleichen. Der Beitrag soll in jeder Periode die Maxime der generationengerechten Haushaltspolitik sichern - daher wird er als Generationenbeitrag und nicht als Einwohner- oder Bürgerbeitrag bezeichnet. Die Abgabe wird hierbei jedoch nur dann im Sinne einer Ultima Ratio erhoben, wenn der Haushaltsausgleich nicht anderweitig erreicht wird. Dies bedeutet, dass § 93 HGO hier Anwendung findet.

Quelle: Überarbeitetes HSK 2014 der Stadt Taunusstein, S. 19

Wichtig ist an dieser Stelle der Hinweis auf § 93 Hessische Gemeindeordnung (HGO). Die Vorschrift gibt die Grundsätze der Erzielung von Erträgen und Einzahlungen wieder. Nach § 93 Abs. 2 HGO hat die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Erträge und Einzahlungen
1. soweit vertretbar und geboten aus Entgelten für ihre Leistungen,
2. im Übrigen aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen.

Auf Seite 28 des überarbeiteten HSKs wird die Nachhaltigkeitssatzung als erster "richtungsweisender Meilenstein" auf dem Weg zu einem ausgeglichenen (generationengerechten) Haushalt benannt.

» Überarbeitetes Haushaltssicherungskonzept 2014 (Situation, Maßnahmen, Ziele)
Hrsg.: Stadt Taunusstein

Interessant ist im Zusammenhang mit der Nachhaltigkeitssatzung die Stellungnahme des Hessischen Städtetages, einem kommunalen Spitzenverband. Dieser nimmt in einem Schreiben zur rechtlichen Zulässigkeit des Generationenbeitrags Stellung. Hierbei werden u.a. nachfolgende Positionen vertreten:

Es ist wichtig, dass gegenüber dem Bürger auf dem Steuerbescheid nur ein einziger Betrag als Grundsteuerzahlbetrag erwähnt ist (keine Auftrennung von "regulärer" Grundsteuer und Generationenbeitrag).
Ein Generationenbeitrag kann nur politisch, nicht aber rechtlich mit einem bestimmten Ziel verknüpft werden. Andernfalls würde die Erhebung der Grundsteuer rechtlich angreifbar werden.

Daneben werden in der Stellungnahme des Verbandes zwei wesentliche Schlussfolgerungen bzw. Empfehlungen für die Nachhaltigkeitssatzung abgeleitet:

Für die Ausgestaltung der Nachhaltigkeitssatzung folgt, dass deren politischer Charakter deutlich erkennbar sein muss. Auch muss klar sein, dass die Höhe des Grundsteuerhebesatzes ausschließlich durch den Haushalt oder durch eine Hebesatzsatzung festgelegt wird und die Beschlussfassung über die Höhe des Generationenbeitrags damit nur den Charakter eines vorbereitenden Beschlusses hat.
Ein wesentlicher Teil kommunaler Sparanstrengungen ist die Einbeziehung der Bürger. Daher muss das Konzept den Bürgern vermittelt werden, ohne dass eine rechtliche Unsicherheit entsteht.

» Stellungnahme: Haushaltskonsolidierung durch Einführung eines Generationenbeitrags
Hrsg.: Hessischer Städtetag

Der politische Charakter, der als politische Selbstfestlegung ausgestalteten Nachhaltigkeitssatzung von Taunusstein, kommt deutlich zum Vorschein. So werden bereits die Vorbemerkungen mit dem Titel "Verantwortung für die kommenden Generationen" unterlegt. Dort heißt es wörtlich:
"Nicht zuletzt durch die Umstellung des kommunalen Rechnungswesens auf eine ressourcenorientierte, nachhaltige und damit der "intergenerativen Gerechtigkeit" unterworfene Haushaltswirtschaft ist die kommunale Politik verpflichtet, Belastungen der zukünftigen Generation durch Eigenkapitalabbau, Vernachlässigung der kommunalen Infrastruktur und Anstieg der Verschuldung zu verhindern. Zur Erreichung dieser Ziele hat die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Taunusstein in ihrer Verantwortung für zukünftige Generationen diese Nachhaltigkeitssatzung beschlossen."

» Nachhaltigkeitssatzung der Stadt Taunusstein
Hrsg.: Stadt Taunusstein

Mit § 1 der Nachhaltigkeitssatzung der Stadt Taunusstein wird der generationengerechte Haushalt definiert, wobei der in der Public-Management-Literatur etablierten Definition gefolgt wird. Im Kern soll keine Generation mehr Ressourcen verbrauchen als sie erwirtschaftet, mithin das ordentliche Ergebnis ausgeglichen und eine Eigenkapitalvernichtung verhindert werden. Konkret heißt es in § 1 der Satzung, dass sich aus der Verantwortung für die zukünftigen Generationen das zu erreichende Ziel eines generationengerechten Haushalts ergibt. Dieses Ziel, so die Satzungsregelung, gilt als erreicht, wenn:

das ordentliche Ergebnis im Ergebnishaushalt mindestens ausgeglichen ist und
der Finanzmittelsaldo aus Investitionstätigkeit maximal so hoch ist, dass der Finanzhaushalt ohne Nettoneuverschuldung finanziert werden kann.

Die Stadtverordnetenversammlung verpflichtet sich in diesem Sinne nach § 1 Abs. 2 Nachhaltigkeitssatzung Taunusstein selbst, neue Aufgaben bzw. finanzielle Belastungen nur einzugehen, wenn deren Finanzierung in oben genanntem Sinne gesichert ist.

Zum Erreichen des Zieles eines generationengerechten Haushaltes im Sinne des § 1 Nachhaltigkeitssatzung der Stadt Taunusstein wird in § 2 der Satzung ein Generationenbeitrag definiert und eingeführt, der jährlich neu anzupassen ist. Der Generationenbeitrag wird nach § 2 Abs. 2 der Satzung über eine jährliche Anpassung des gemeindlichen Hebesatzes der Grundsteuer B erhoben. Als Basisgröße wird der Hebesatz von 340 v.H. (Stand: Haushaltsjahr 2014) angenommen. Anpassung bedeutet, dass der Generationenbeitrag nur in der Höhe erhoben wird, der notwendig ist, um die Vorgaben des generationengerechten Haushalts nach § 1 der Satzung zu erfüllen. Der Generationenbeitrag wird dabei als "Ultima Ratio" verstanden, das heißt als das letztmögliche Mittel des Haushaltsausgleiches. Dies bedeutet ebenfalls, dass § 93 HGO an dieser Stelle Anwendung findet.

Mit § 3 Nachhaltigkeitssatzung der Stadt Taunusstein wird u.a. eine Bürgerdividende als Spiegelbild des Generationenbeitrags etabliert. Wörtlich wird definiert: Sinkt die Höhe des für einen Haushaltsausgleich erforderlichen Generationenbeitrages (und damit auch die Höhe des Grundsteuer-B-Hebesatzes), so ist diese Reduzierung zum jeweiligen Vorjahreswert als "Bürgerdividende" anzusehen.

Durch § 4 Nachhaltigkeitssatzung werden Ausnahmeregelungen für die vollumfängliche Erhebung des Generationenbeitrags benannt - auf diese soll bei extremer Haushaltslage verzichtet werden. Eine derartige extreme Haushaltslage liegt nach der Satzung vor, wenn:

die ordentlichen Erträge des betroffenen Haushaltsjahres im Vergleich zum Vorjahr um mehr als 5% sinken oder
die ordentlichen Aufwendungen im Vergleich zum Vorjahr um mehr als 5% steigen und
diese Ertragsrückgänge bzw. die Aufwandssteigerungen aus externen Ursachen herrühren, die von der Stadt Taunusstein nicht zu vertreten sind.

Über das Vorliegen einer extremen Haushaltslage entscheidet nach § 4 Abs. 3 der Nachhaltigkeitssatzung die Stadtverordnetenversammlung. Gleichzeitig beschließt diese die Höhe des in diesem Fall zu erhebenden Generationenbeitrags.