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Effizienz vs. Effektivität
Effizienz vs. Effektivität
27. März 2014 |
Autor: Andreas Burth
In der Diskussion um die öffentliche Leistungserstellung fallen regelmäßig die Begriffe
Effizienz und
Effektivität als Maßstäbe zur Beurteilung öffentlichen Handelns. Dabei kommt es immer wieder vor, dass die beiden Begriffe
verwechselt werden - mal aus Unachtsamkeit, mal aus Unkenntnis. Um letzterem Fall vorzubeugen, werden die beiden Ausdrücke
im Folgenden kurz definiert und voneinander abgegrenzt.
Grundbegriffe: Input, Output, Outcome, Impact
Eine wichtige Voraussetzung für das Verständnis der Begriffe Effizienz und Effektivität ist es, die Bedeutung zentraler Grundbegriffe
zu kennen. Bei diesen Grundbegriffen handelt es sich um den
Input, den
Output, den
Outcome (auch:
Wirkung) und den
Impact. Die vier genannten Termini sind zugleich Kernbestandteil der Wirkungskette des Verwaltungshandelns (siehe Abbildung 1).
Der Input bezeichnet alles, was zum Zweck der öffentlichen Leistungserstellung (d.h. zur Erstellung von Outputs) in den Verwaltungsprozess
einfließt. Es sind dies z.B. Sachmittel (z.B. Polizeiauto, Polizeiuniform, Dienstwaffe, schusssichere Weste), Arbeitskräfte (z.B. Polizeibeamter),
Grundstücke inkl. Bebauung (z.B. Grundstück und Gebäude des Polizeireviers) und Finanzmittel. Die Finanzmittel dienen hierbei v.a. zur Bezahlung
der übrigen Inputs. So erwarten z.B. Polizeibeamte für ihre Tätigkeit eine angemessene Besoldung und ein Hersteller von Kraftfahrzeugen wird
der Polizei kein Polizeiauto schenken, sondern kann die Zahlung eines entsprechenden Kaufpreises erwarten.
Die verschiedenen Inputs werden im Rahmen des Verwaltungsprozesses (manchmal auch als "Throughput" bezeichnet) kombiniert. Beispielsweise
zieht der Polizeibeamte (Arbeitskraft) seine Polizeiuniform, seine schusssichere Weste und seine sonstigen Ausrüstungsgegenstände an, steigt
in das Polizeifahrzeug und fährt mit dem an der Tankstelle gekauften Benzin Streife (Sachmittel). Der während der Streife festgenommene,
mutmaßliche Straftäter wird ins Polizeirevier gebracht und dort verhört (Grundstücke inkl. Bebauung). Und so weiter...
Im Ergebnis der Kombination der verschiedenen Inputs entstehen Outputs. Im Falle der Polizei sind dies z.B. die Anzahl Kilometer, die der
betreffende Polizeibeamte im Polizeiauto auf Streife zurückgelegt hat.
Die Outputs sind indes kein Selbstzweck. Sie dienen der Generierung bestimmter Outcomes/Wirkungen. Als Outcome/Wirkung bezeichnet man die
positiven oder negativen Konsequenzen, die durch den Output der Verwaltungstätigkeit (hier: Streife fahren) bei der jeweiligen Zielgruppe
(hier: potenzielle Straftäter) bewirkt werden. Die angestrebten (positiven) Wirkungen leiten sich hierbei bei öffentlichen Verwaltungen
idealtypischerweise vom Ziel der Steigerung des Gemeinwohls ab. Ein typisches Wirkungsziel des Streifefahrens der Polizei wäre das Abschrecken
von Straftaten, d.h. z.B. konkret die Reduktion der im Jahr 2014 begangenen Straftaten im Bezirk X um 10 Prozent gegenüber dem Vorjahr.
Der Begriff des Impacts weist Ähnlichkeiten zum Begriff des Outcomes aus. Während Outcomes indes die Auswirkung des Outputs auf die Zielgruppe
des Outputs (hier: potenzielle Straftäter) betrachtet, geht der Impact weiter: Der Impact betrachtet die Auswirkungen auf das "große Ganze",
d.h. insb. auch die Auswirkungen auf all diejenigen Personen, die nicht Teil der Zielgruppe sind (also z.B. Anwohner, Passanten etc., die
keinerlei Straftat in Erwägung gezogen hatten). Ein möglicher Impact des Streifefahrens wäre in diesem Kontext z.B., dass die Anwohner, Passanten
etc. aufgrund des Streifefahrens ein Gefühl der Sicherheit haben.
Generell ist im Kontext der Wirkungskette des Verwaltungshandelns darauf hinzuweisen, dass aufgrund ihres z.T. sehr hohen Abstraktionsgrades v.a.
der Impact und der Outcome, sowie in einigen Fällen auch der Output öffentlicher Verwaltungen schwer oder nur unter großem Aufwand messbar ist.
Dies gilt z.B. ebenso für den Beitrag bestimmter Outputs zur Generierung von Outcomes. So ist es z.B. schwer zu messen, welchen Beitrag 50 km
Streifefahren exakt zur Reduktion der begangenen Straftaten leistet. Hintergrund ist, dass viele andere, externe Faktoren (z.B. Wirtschaftslage,
Wetter, Tageszeit) die betreffenden Kenngrößen beeinflussen können. Nicht zuletzt ist auch darauf hinzuweisen, dass einzelne öffentliche Einheiten
i.d.R. nicht nur ein Output-, Outcome- oder Impact-Ziel verfolgen, sondern oftmals mehrere (hier z.B. Straftaten abschrecken, Information/Aufklärung
der Bevölkerung, Straftaten aufklären etc.), wobei diese Ziele teilweise auch in Zielkonkurrenz zueinander stehen können (d.h. ein Ziel lässt sich
nur auf Kosten eines geringeren Zielerreichungsgrades bei einem anderen Ziel erreichen).
Effizienz
Der Begriff der Effizienz (auch: Wirtschaftlichkeit) bezeichnet allgemein das Verhältnis der Outputs zu den Inputs. Dieses Verhältnis
gilt es im Sinne des sog.
ökonomischen Prinzips (siehe Abbildung 2) zu optimieren. Die Optimierung erfolgt hierbei entweder, indem unter einem gegebenen Input der
hieraus generierte Output maximiert wird
(Maximalprinzip) oder indem ein gegebenes Output-Ziel unter Minimierung der Inputs erreicht wird
(Minimalprinzip).
Übertragen auf obiges Beispiel der Streife fahrenden Polizei hieße dies z.B., dass für den Bereich "Streife fahren" ein Budget von
1.000.000 Euro (für anteilige Personalkosten, Benzin, Abschreibung auf Polizeiauto, Versicherung etc.) veranschlagt wird. Mit diesem Budget gilt es nun, möglichst viele Kilometer Streife zu fahren (Maximalprinzip). Umgekehrt
ginge es beim Minimalprinzip darum, das Output-Ziel von 15.000 km Streife fahren mit möglichst geringem Budget zu erreichen.
In einer Formel ausgedrückt lässt sich die Effizienz als Kennzahl berechnen, indem man den Output durch den Input teilt. Im Idealfall
werden beide Größen in Geldeinheiten bewertet und einander gegenüberstellt. Oftmals ist die Bewertung einer öffentlichen Leistung in
Geldeinheiten indes nicht oder nur schwer möglich. Dies liegt darin begründet, dass öffentliche Leistungen vielfach nicht auf Märkten
gehandelt werden. In diesen Fällen wird daher eine Alternativbewertung, z.B. anhand von Mengenkriterien (hier z.B. Anzahl gefahrener
Kilometer Streife), genutzt. Das beschriebene Problem gilt v.a. für den Output. Die Inputs lassen sich demgegenüber häufig über das
zugeordnete Budget (bzw. mittels einer
Kostenrechnung) in Geldeinheiten übersetzen.
Ein Problem von Effizienz-Messungen besteht in der Beurteilung des Effizienzgrades. So stellt sich z.B. die Frage, ob Polizeirevier A mit
15.000 gefahrenen Kilometern Streife bei einem Budget von 1.000.000 Euro nun gut (d.h. effizient) und schlecht (d.h. ineffizient) ist. Um dieses Problem
zu lösen, bedient man sich des Instruments des
Benchmarkings
(Leistungsvergleiche). Kommt z.B. Polizeirevier B auf ein Verhältnis von 10.000 km
zu 500.000 Euro Budget und Polizeirevier C auf ein Verhältnis von 6.000 km zu 250.000 Euro Budget, kann im vorliegenden, vereinfachten Beispiel
davon ausgegangen werden, dass Polizeirevier A ineffizient arbeitet. Aufbauend auf dieser Erkenntnis gilt es nun für Polizeirevier A, von
den effizienteren Benchmarking-Partnern zu lernen, um die eigene Leistungserstellung effizienter zu gestalten.
Effektivität
Die Effektivität (auch: Zweckmäßigkeit) ist ein Maßstab, um zu beurteilen, inwieweit bestimmte Maßnahmen zur Erreichung bestimmter Outcome-/Wirkungsziele
führen/beitragen (wobei sich die angestrebten Wirkungen im Kontext des öffentlichen Sektors vom Ziel der Gemeinwohlmehrung ableiten). Die Effektivität
ist somit eine Größe zur Überprüfung des Zielerreichungsgrades. Es geht hierbei v.a. um die Frage, ob die "richtigen Dinge" getan werden. Explizit
nicht betrachtet wird die Frage, ob diese Dinge auch "richtig", d.h. effizient, durchgeführt werden.
Beispiel: Das Ziel des Polizeireviers A sei es gewesen, im betreffenden Bezirk die Anzahl begangener Straftaten binnen eines Jahres um
10 Prozent zu senken. Wird dieses Ziel nun erreicht (z.B.11,3 Prozent Reduktion) kann davon gesprochen werden, dass das Polizeirevier hinsichtlich
der gewählten Maßnahmen (z.B. Wie viel Streife wird gefahren? Wo wird gefahren? Wann wird gefahren? Wie werden kleinere Verstöße geahndet? etc.)
effektiv war. Wird das Ziel verfehlt (z.B. 8,9 Prozent Steigerung), war das Handeln hinsichtlich des betreffenden Ziels ineffektiv.
Im Rahmen der Zielvorgabe durch die übergeordnete Instanz ist insb. zu fragen, welche Zielgröße realistisch erreichbar ist (z.B. Reduktion der
Straftaten um 10 Prozent? 15 Prozent? Oder eventuell auch eher verhindern, dass Straftaten zu stark zunehmen, d.h. z.B. Steigerung um 5 Prozent?).
Hintergrund ist, dass an eben dieser Zielvorgabe die Frage hängt, ob die betreffende Einheit effektiv oder ineffektiv war. Sind die Ziele zu
leicht zu erreichen kann dies genauso ungünstig sein (z.B. fehlende Anreize zur Verbesserung), wie wenn die Ziele so hoch gesteckt worden sind,
dass sie quasi unmöglich zu erreichen sind (z.B. unmittelbare Resignation in Anbetracht der Zielvorgabe).
Was ist wichtiger: Effizienz oder Effektivität?
Aufbauend auf der Definition der Effizienz und Effektivität als Maßstäbe zur Beurteilung des Handelns öffentlicher Einheiten ist zu fragen,
ob und wenn ja welcher der beiden Maßstäbe wichtiger ist? Die Grundregel hierzu lautet: Erst kommt die Effektivität (Was sollten wir tun?),
dann die Effizienz (Wie sollten wir es tun?). Mit anderen Worten: Zunächst muss sichergestellt werden, dass "das Richtige" gemacht wird
(Effektivität), dann ist zu schauen, dass dieses Richtige auch "richtig" (d.h. effizient) umgesetzt wird. Ein angemessenes Maß an Effektivität
sollte also immer vorliegen. Da öffentliche Verwaltungen verpflichtet sind, wirtschaftlich mit den ihnen zur Verfügung gestellten finanziellen
Mitteln umzugehen, ist indes auch die Effizienz von Bedeutung.
Beispiel Nr. 1: Das Polizeirevier X ist zuständig für den am Stadtrand gelegenen Stadtteil Y, der bekannt ist für seine sehr hohe
Kriminalitätsrate. Zu dem Stadtteil gehört auch ein kleines Waldstück. Das seitens der Landesregierung vorgegebene (Wirkungs-)Ziel des
Polizeireviers ist es nun, die hohe Kriminalitätsrate zu senken. Um mehr Polizeipräsenz zu zeigen und hierüber Straftaten abzuschrecken,
soll v.a. verstärkt Streife gefahren werden. Im vorliegenden Beispiel sei dem Polizeirevier die Effektivität (d.h. die Senkung der
Kriminalitätsrate) jedoch egal - es konzentriert sich voll und ganz auf das Effizienzniveau beim Streifefahren (hier: Effizienz gemessen
am Verhältnis der gefahrenen Kilometer Streife im Stadtteil Y (Output) zu den hierfür eingesetzten Finanzmitteln (Input)). Die Polizei
fährt daher nicht im dicht besiedelten Teil des Stadtteils Y Streife (denn das ständige Stop-and-Go verbraucht zu viel Benzin und führt
zu einer niedrigen Durchschnittsgeschwindigkeit), sondern lässt den gesamten Fuhrpark auf einem abgelegenen Feldweg (welcher in dem Waldstück
am Rande des Stadtteils Y liegt) bei konstanter, mittelhoher Geschwindigkeit auf und ab fahren. Im Ergebnis erreicht das Polizeirevier das
höchste Effizienzniveau beim Streifefahren in ganz Europa. Zugleich steigt die Kriminalitätsrate im Stadtteil Y jedoch nochmals deutlich an
(d.h. sehr geringe Effektivität). Das Problem: Das Polizeirevier war zwar höchst effizient (d.h. sie hat beim Streifefahren ein sehr gutes
Output-Input-Verhältnis erreicht), nur war sie zugleich auch höchst ineffektiv (d.h. sie hat leider "das Falsche" gemacht: sie ist im falschen
Teil des Stadtteils Y Streife gefahren) gemacht. Das eigentlich wichtigste Ziel, die Senkung der Kriminalitätsrate, wurde völlig außer Acht gelassen.
Mit anderen Worten: Höchst effizient das Falsche zu tun, ist ebenso eine Verschwendung von Steuergeldern, wie höchst ineffizient das Richtige
zu tun. In letzterem Fall (geringe Effizienz, hohe Effektivität) wird im Gegensatz zum ersten Fall (hohe Effizienz, geringe Effektivität)
aufgrund des hohen Effektivitätsgrades indes zumindest ein Beitrag zur Gemeinwohlmehrung geleistet (wenngleich dies unter sehr ineffizientem
Einsatz von Steuergeldern geschieht).
Beispiel Nr. 2: Im Ratssaal ist während einer Sitzung des Stadtrats ein Feuer ausgebrochen. Das Feuer ist zwar noch relativ klein, wenn
es nicht zeitnah gelöscht wird, könnte es jedoch das gesamte Rathaus niederbrennen. Die anwesenden Ratsmitglieder stehen vor den Wahl, das Feuer
entweder mit dem zufällig vom Reinigungspersonal vergessenen Eimer Wasser zu löschen oder das Feuer mit dem wertvollen Perserteppich in der Mitte
des Ratssaals (ein Geschenk der iranischen Partnerstadt) zu ersticken. Der Feuerlöscher ist leider defekt und kommt daher zur Löschung nicht
in Betracht. Der Perserteppich wäre annahmegemäß nach der Löschaktion ruiniert. Beide Varianten (Wasser bzw. Teppich) sind effektiv, da sie zur
Erreichung des Ziels "Feuer möglichst schnell löschen und die Ausweitung des Brandes verhindern" führen. Die Wasser-Variante ist gleichwohl
effizienter als die Teppich-Variante. So führen zwar beide Varianten zum gleichen Output (Löschung des Feuers), aber die Wasser-Variante
vernichtet/verbraucht hierfür weniger Ressourcen/Inputs (ein Eimer Wasser kostet deutlich weniger als ein Perserteppich).
Im Kontext von Beispiel Nr. 2 sei indes auch darauf hingewiesen, dass auch die Teppich-Variante effizient sein kann. Dies wäre z.B. der Fall,
sofern keine andere Löschmöglichkeit als der Teppich existieren würde und die Ratsmitglieder damit die Wahl hätten zwischen einem abgebrannten
Rathaus (plus eventuell ebenfalls Feuer fangenden Nachbargebäuden) einerseits und einem ruinierten Perserteppich andererseits.
Exkurs: Die Effizienz und die Effektivität im 3-E-Modell
Die Konstrukte der Effizienz und der Effektivität finden ihren Niederschlag auch in zentralen verwaltungswissenschaftlichen Modellen.
Beispielhaft zu nennen sei hier das 3-E-Modell (siehe Abbildung 4). Hierbei handelt es sich um ein Konzept zur Systematisierung und
Messung öffentlicher Wertschöpfung. Das 3-E-Modell hat in der Horizontalen drei Ebenen und in der Vertikalen zwei Ebenen. Die drei
horizontalen Ebenen sind die Effektivität (engl. "effectiveness"), die Effizienz (engl. "efficiency") und die
Kostenwirtschaftlichkeit (engl. "economy"). Die beiden vertikalen Ebenen sind die Planungs- und die Kontrollebene.
Dem 3-E-Modell liegt ein mehrstufiger und rollierender Prozess zugrunde, der die drei horizontalen Ebenen zunächst auf der Planungsebene
und dann anschließend nochmals in umgekehrter Richtung auf der Kontrollebene durchläuft. Hierdurch entsteht ein Steuerungskreislauf. Das
Handeln der Akteure (insb. politische Mandatsträger und Verwaltungsführung) hat dabei grundsätzlich innerhalb bestimmter Rahmenbedingungen
zu erfolgen, welche v.a. von rechtlichen Regelungen, gesellschaftlichen Bedürfnissen und sonstigen Rahmenbedingungen determiniert werden.
Detaillierte Informationen zum 3-E-Modell finden Sie hier:
» Definition des Fachbegriffs "3-E-Modell"
Hrsg.: HaushaltsSteuerung.de
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