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Kassenkreditfreie Gemeinden in Nordrhein-Westfalen mit geringer Steuereinnahmekraft
Kassenkreditfreie Gemeinden in Nordrhein-Westfalen mit geringer Steuereinnahmekraft
6. September 2015 |
Autor: Andreas Burth
Kürzlich sind auf HaushaltsSteuerung.de kreisangehörige hessische Gemeinden untersucht worden, die steuerschwach sind, zugleich
aber ohne
Kassenkredite
auskommen (Link siehe unten). Dabei wurde deutlich, dass auch Gemeinden mit sehr niedrigen Netto-Steuereinnahmen
kassenkreditschuldenfrei
wirtschaften können. Im vorliegenden Beitrag soll für die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen eine ähnliche
Untersuchung durchgeführt werden. Der Fokus wird erneut auf den kreisangehörigen Raum gelegt.
» Steuerschwache Gemeinden in Hessen ohne Kassenkreditschulden, Blog-Eintrag vom
4. September 2015
Autor: Andreas Burth
In einem ersten Schritt sind die 374 kreisangehörigen Gemeinden in Nordrhein-Westfalen in folgende Einwohner-Größenklassen
gruppiert worden:
- bis 9.999 Einwohner
- 10.000 bis 19.999 Einwohner
- 20.000 bis 29.999 Einwohner
- 30.000 bis 49.999 Einwohner
- ab 50.000 Einwohner
Für die Bildung der Einwohner-Größenklassen wurden die Einwohnerzahlen zum 31.12.2013 auf Basis des Zensus 2011 zugrundegelegt.
Eine Unterteilung in Einwohner-Größenklassen wird durchgeführt, da kleinere Gemeinden z.B. aufgrund von Unterscheiden in der
Aufgabenstruktur (zentralörtliche Funktionen etc.) nur begrenzt mit ihren größeren Pendants vergleichbar sind.
In einem zweiten Schritt ist zu bestimmen, welche Gemeinden in Nordrhein-Westfalen am steuerschwächsten sind. Hierzu ist die durchschnittliche
Pro-Kopf-Steuereinnahmekraft (d.h. unter Zugrundelegung
gewogener Durchschnittshebesätze statt der gemeindeindividuellen
Hebesätze zwecks Eliminierung
von Hebesatzunterschieden) für den Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2014 errechnet worden. Die Jahre 2010 bis 2014 sind die fünf
aktuellsten Jahre, für die entsprechende Daten einzelgemeindlich verfügbar sind. Ein Durchschnittswert wurde berechnet, um
Einmaleffekte einzelner Jahre zumindest in Teilen zu nivellieren. Ausgewählt wurden je Einwohner-Größenklasse diejenigen 20
Prozent, die im Pro-Kopf-Ranking die niedrigste durchschnittliche Pro-Kopf-Steuereinnahmekraft der Jahre 2010 bis 2014 hatten.
Hat eine Größenklasse also z.B. 100 Gemeinden, so werden diejenigen 20 Gemeinden ausgewählt, die bei der Pro-Kopf-Steuereinnahmekraft
im Fünf-Jahres-Durchschnitt die niedrigsten Werte berichten. Die Höhe der Pro-Kopf-Steuereinnahmekraft wird maßgeblich durch die
durchschnittliche Wirtschaftskraft der Bürger und Unternehmen in einer Gemeinde bestimmt. Je höher die Wirtschaftskraft vor Ort
ist, desto höher ist tendenziell die Pro-Kopf-Steuereinnahmekraft (und umgekehrt).
Für methodische Detailinformationen zur Kenngröße der gemeindlichen Steuereinnahmekraft sei auf den unten verlinkten Blog-Eintrag verwiesen.
» Realsteuerkraft, Realsteueraufbringungskraft, Steuerkraft und Steuereinnahmekraft
im Zeit- und Ländervergleich, Blog-Eintrag vom 11. August 2015
Autor: Andreas Burth
In Tabelle 1 werden die einschlägigen Gemeinden größenklassenspezifisch nach der Pro-Kopf-Steuereinnahmekraft in aufsteigender Reihenfolge aufgelistet, d.h. die jeweils zuerst genannte ist im
Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2014 diejenige Gemeinde, mit der niedrigsten Pro-Kopf-Steuereinnahmekraft. Die an zweiter Stelle genannte
Gemeinde hat entsprechend die zweitniedrigste Pro-Kopf-Steuereinnahmekraft usw.
Im dritten Schritt wird nachgeprüft, welche der 74 steuerschwachen Gemeinden im
Kernhaushalt keine Kassenkredite hat. Hierzu sind
aus dem Wegweiser Kommune der Bertelsmann Stiftung die vier aktuellsten verfügbaren Stichtage betrachtet worden. Es sind dies der
31.12.2010, der 31.12.2011, der 31.12.2012 und der 31.12.2013. Als kassenkreditschuldenfrei wird im vorliegenden Beitrag eine
Gemeinde nur dann bezeichnet, wenn sie an allen vier Stichtagen keine Kassenkredite im Kernhaushalt hatte. Die Kriterien zum
Vorliegen von Kassenkreditschuldenfreiheit sind damit hier vergleichsweise strikt festgesetzt worden (in anderen Analysen wird
häufig nur ein Stichtag herangezogen). Über dieses Vorgehen soll dem kurzfristigen Charakter der Kassenkredite zusätzlich
Rechnung getragen worden.
Einzelgemeindliche Kassenkreditdaten zum 31.12.2014 liegen bislang noch nicht vor. Sie können daher in der Analyse nicht
berücksichtigt werden. Der Betrachtungshorizont der durchschnittlichen Pro-Kopf-Steuereinnahmekraft geht demgegenüber hier
bis 2014 und ist damit ein Jahr länger. Dieses Vorgehen ist gewählt worden, um mit den jeweils aktuellsten verfügbaren Daten
zu arbeiten. Nachteilig an hieran ist gleichwohl die fehlende vollständige Deckungsgleichheit der Betrachtungshorizonte.
Bitte beachten Sie diese Limitation bei der Interpretation der vorliegenden Daten.
Kassenkredite gelten gemeinhin als eine besonders problematische Form der Kommunalverschuldung, da sie für laufende Ausgaben
aufgenommen werden, nicht durch Vermögenswerte gedeckt sind und einem hohen Zinsänderungsrisiko unterliegen. Ihr eigentlicher
Zweck ist die kurzfristige Liquiditätssicherung. Die Kassenkreditbestände müssten daher eigentlich (die meiste Zeit des Jahres)
bei exakt 0,00 Euro liegen. Werden sie jedoch zur Dauereinrichtung liegt eine Zweckentfremdung vor. Insbesondere hohe
Kassenkreditniveaus (z.B. über 500 Euro je Einwohner) sind ein typischer Indikator für eine finanzielle Krisensituation. Je
höher die dauerhaften Kassenkreditbestände sind, desto höher ist mithin das Ausmaß, zu dem die betreffende Gemeinde in der
Vergangenheit über ihre Verhältnisse gelebt hat.
Von den 74 steuerschwachen Gemeinden sind an besagten vier Stichtagen 21 Gemeinden (29,6 Prozent) kassenkreditschuldenfrei.
Keine der 21 Gemeinden ist Teilnehmer am Stärkungspakt Stadtfinanzen des Landes Nordrhein-Westfalen (d.h. die
Kassenkreditschuldenfreiheit liegt nicht in den Finanzhilfen des Landes begründet). Besonders hoch ist der Anteil
steuerschwacher Gemeinden ohne Kassenkredite in der kleinsten Einwohner-Größenklasse (bis 9.999 Einwohner). Hier haben
sieben von elf steuerschwachen Gemeinden (63,6 Prozent) keine Kassenkredite. In der Größenklasse "10.000 bis 19.999 Einwohner"
sind es immerhin elf von 27 Gemeinden (40,7 Prozent).
Abgesehen von der Größenklasse "30.000 bis 49.999 Einwohner" hat jede Größenklasse mindestens eine steuerschwache Gemeinde
ohne Kassenkredite. In der Größenklasse "30.000 bis 49.999 Einwohner" kommt jedoch zumindest eine Gemeinde nahe an den
Zustand der Kassenkreditschuldenfreiheit heran: Die Stadt Niederkassel im Rhein-Sieg-Kreis (rund 37.000 Einwohner) hatte
"nur" am 31.12.2010, 31.12.2011 und 31.12.2012 keine Kassenkredite. Zum 31.12.2013 liegt der Kassenkreditbestand im
Kernhaushalt von Niederkassel bei 54 Euro je Einwohner. Hier ist es denkbar, dass Kassenkredite tatsächlich nur zu ihrem
eigentlichen Zweck (der kurzfristigen Liquiditätssicherung) aufgenommen worden sind. Eine zweite Gemeinde, die nur zum
Stichtag 31.12.2013 Kassenkredite berichtet, ist die rund 18.000 Einwohner zählende Stadt Bad Driburg im Kreis Höxter
(136 Euro je Einwohner zum 31.12.2013; zum 31.12.2010, 31.12.2011 und 31.12.2012 jeweils 0 Euro je Einwohner).
Besonders bemerkenswert sind unter den 21 Gemeinden die Gemeinden Willebadessen und Kranenburg. Sie sind in ihrer jeweiligen
Größenklasse sogar die Gemeinde mit der niedrigsten Pro-Kopf-Steuereinnahmekraft - dennoch wirtschaften beide ohne dauerhafte
Kassenkreditbestände. Mit Selfkant ist auch eine Gemeinde mit der zweitniedrigsten Pro-Kopf-Steuereinnahmekraft in der
betreffenden Größenklasse kassenkreditschuldenfrei. Es kann damit festgehalten werden, dass selbst unter den Extremfällen
noch Gemeinden ohne Kassenkredite sind.
Die Daten verdeutlichen, dass Kassenkreditfreiheit keine Frage der Steuereinnahmekraft ist. Auch sehr steuerschwache Gemeinden
können - unabhängig von der Gemeindegröße - ohne Kassenkredite auskommen, wenn sie wollen. Es scheint v.a. eine Frage der
Ausgabendisziplin zu sein, ob auch unter schwierigen Rahmenbedingungen darauf verzichtet wird, über die eigenen Verhältnisse zu leben.
Die Finanzen der Kommunen in Nordrhein-Westfalen werden gemeinhin als instabil angesehen. Es ist bemerkenswert in der kommunalen
Familie Nordrhein-Westfalens dennoch immerhin 21 Gemeinden zu finden, die trotz einer sehr geringen Steuereinnahmekraft ihren
Kernhaushalt ohne Kassenkredite führen. Unter dem Vorbehalt etwaiger in den Zahlen nicht zum Ausdruck kommender Sondereffekte,
die einer vertieften Analyse bedürften, sind die 21 Gemeinden als beispielgebend anzusehen. Anzuregen ist, dass höher verschuldete
Gemeinden von denjenigen Gemeinden lernen, die es offenbar besser machen. Vor diesem Hintergrund erscheint es angebracht, die 21
Gemeinden an dieser Stelle einer detaillierteren Analyse von Finanzdaten (siehe Tabelle 3) und nicht unmittelbar finanzbezogenen
Daten (siehe Tabelle 4) zu unterziehen.
Neben den Kassenkrediten können Gemeinden im Kernhaushalt auch
Investitionskredite aufnehmen. Wie aus Tabelle 3 ersichtlich ist,
haben die 21 Gemeinden keine hohen oder extrem hohen Bestände an Investitionskrediten. Lediglich zwei Gemeinden (Recke und
Waldfeucht) liegen mit leicht über 1.000 Euro je Einwohner auf einem mittelhohen Niveau. Besonders bemerkenswert ist, dass es
unter den steuerschwachen, kassenkreditfreien Gemeinden sogar vier Gemeinden gibt, die zum 31.12.2013 Investitionskredite von
0,00 Euro haben: Es sind dies Gangelt, Kranenburg, Olfen und Schmallenberg. Mit Selfkant liegt eine weitere Gemeinde unter 100
Euro je Einwohner.
Im Kontext der Investitionskredite ist darauf hinzuweisen, dass diese anders zu bewerten sind als Kassenkredite.
Investitionskredite werden zumeist als vergleichsweise weniger problematische Schuldenart angesehen. Zum einen sind sie durch
Vermögenswerte gedeckt. Einschränkend ist hier allerdings auch darauf hinzuweisen, dass es kommunale Vermögensgegenstände gibt,
die nicht oder nur schwer veräußerbar sind (z.B. Straßen, Brücken, Schulgebäude), ohne die kommunale Leistungserstellung zu
beeinträchtigen. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von sog. nicht-realisierbarem Vermögen. Zum zweiten können die
Investitionskredite in gebührenrechnenden Einrichtungen (z.B. Wasser, Abwasser, Friedhof) aufgenommen worden sein. Im Falle
kostendeckender Gebühren belastet diese Schuldenart den Gemeindehaushalt nicht. Nur bei Gebühren, die entgegen der rechtlichen
Vorgaben nicht kostendeckend sind, ist ein Teil des Zinsdienstes über den Gemeindehaushalt aus Steuermitteln zu finanzieren.
Generell ist in Gebührenhaushalten eine vollständige Kostendeckung anzustreben (inkl. kalkulatorischer Kosten).
Tabelle 3 enthält auch Informationen zu den Realsteuerhebesätzen. Die Gesamtheit der 374 kreisangehörigen Gemeinden in
Nordrhein-Westfalen hat 2014 im arithmetischen Mittel Hebesätze von 262,4 Prozent bei der Grundsteuer A, 456,4 Prozent
bei der Grundsteuer B und 433,4 Prozent bei der Gewerbesteuer. Im Gegensatz dazu liegen die arithmetischen Mittel bei
den 21 steuerschwachen, kassenkreditfreien Gemeinden im Jahr 2014 bei folgenden Werten: 247,2 Prozent bei der Grundsteuer A,
424,9 Prozent bei der Grundsteuer B und 410,7 Prozent bei der Gewerbesteuer. Die 21 Gemeinden haben damit merklich
unterdurchschnittliche Hebesätze beschlossen.
Die Einstufung als steuerschwache Gemeinde ist hier (wie oben bereits erläutert) anhand der Pro-Kopf-Steuereinnahmekraft
vorgenommen worden. Die Steuereinnahmekraft nutzt einheitliche gewogene Durchschnittshebesätze und nicht die tatsächlichen
gemeindeindividuellen Hebesätze. Aufgrund der unterdurchschnittlichen Hebesätze in den 21 Gemeinden sind die wirklich
realisierten Steuereinnahmen tendenziell niedriger als die Steuereinnahmekraft. Die 21 Gemeinden wirtschaften folglich
mit noch geringeren Einnahmen als man beim Blick auf die Steuereinnahmekraft erwartet hätte.
Die unterdurchschnittlichen Hebesätze in vielen der 21 Gemeinden geben ihnen finanzpolitische Handlungsspielräume und
ermöglichen ihnen v.a. im Falle einer weiteren Verschlechterung der Rahmenbedingungen (z.B. Wirtschaftskrise) notfalls
Ertragspotenziale über Hebesatzanpassungen zu erschließen, ohne dass die Gemeinden dadurch sofort überdurchschnittliche
Hebesätze festsetzen müssten.
Eine denkbare Erklärung für die niedrigen Hebesätze sind die geringen Schuldenstände. Während hoch verschuldete Gemeinden
einen Teil ihrer Steuereinnahmen für die Zinsausgaben aufwenden müssen (und daher auch höhere Hebesätze festsetzen müssen),
können gering verschuldete Gemeinden ihre Bürger über niedrige Hebesätze entlasten (ähnlich einer Bürgerdividende für die
Sparbemühungen der Vergangenheit).
Interessant ist die Beobachtung, dass es bei den Realsteuerhebesätzen 2014 einzelne Werte sehr häufig auftreten. So findet
sich in fünf von 21 Gemeinden bei der
Grundsteuer A eine Hebesatz von 209 Prozent. Zehn Gemeinden haben als Hebesatz der
Grundsteuer B einen Wert von 413 Prozent. Bei der
Gewerbesteuer ist zehn Mal eine Hebesatzhöhe von 411 Prozent (und zwei
Mal von 412 Prozent) anzutreffen. Ein Grund hierfür dürfte in den Gemeindefinanzierungsgesetzen 2013 bzw. 2014 liegen, die
bei der Bestimmung der Steuerkraftmesszahl fiktiv einen Grundsteuer-A-Hebesatz von 209 Prozent (2013 und 2014), einen
Grundsteuer-B-Hebesatz von 413 Prozent (2013 und 2014) und einen Gewerbesteuerhebesatz von 411 Prozent (2013) bzw. 412
Prozent (2014) zugrundelegen (§ 9 Abs. 2 Gemeindefinanzierungsgesetz 2013; § 9 Abs. 2 Gemeindefinanzierungsgesetz 2014).
Mehrere Gemeinden scheinen sich in ihrer Hebesatzpolitik an den Werten des Gemeindefinanzierungsgesetzes ausgerichtet zu
haben. Setzt eine Gemeinde Hebesätze fest, die unter den fiktiven Hebesätzen des Gemeindefinanzierungsgesetzes liegen,
werden der betreffenden Gemeinde in der Berechnungssystematik des kommunalen Finanzausgleichs höhere Einnahmen zugerechnet
als sie von der Gemeinde tatsächlich realisiert wurden.
In Nordrhein-Westfalen gibt es insgesamt 31 Kreise (inkl. Städteregion Aachen). die 21 steuerschwachen, kassenkreditfreien Gemeinden
verteilen sich auf neun Kreise. Die Kreise Heinsberg, Höxter und Kleve beherbergen jeweils vier der 21 Gemeinden. Die Kreise Paderborn,
Soest und Steinfurt kommen auf eine Fallzahl von je zwei Gemeinden. Jeweils eine Gemeinde findet sich im Hochsauerlandkreis, im Kreis
Coesfeld und im Kreis Viersen. Die 21 Gemeinden verteilen sich in der Art auf Nordrhein-Westfalen, dass auch jeder der fünf Regierungsbezirke
mindestens drei Gemeinden beheimatet.
Gerade stärker zersiedelte Gemeinden führen häufiger an, dass ihnen aus der Zersiedelung besondere Lasten entstünden (z.B. Unterhaltung
einer größeren Infrastruktur). In diesem Sinne stellt sich die Frage, wie dicht besiedelt bzw. wie zersiedelt die 21 steuerschwachen
Gemeinden ohne Kassenkredite sind.
Ein Maß der Zersiedelung ist die Größe der Fläche. Je größer die Fläche einer Gemeinde ausfällt, desto größer ist tendenziell die
aufrecht zu erhaltende Infrastruktur. Die Spannweite reicht in den 21 Gemeinden von 30,03 Quadratkilometern in Rheurdt bis 303,10
Quadratkilometer in Schmallenberg. Die Fläche Schmallenbergs ist zugleich die größte aller 374 kreisangehörigen Gemeinden in
Nordrhein-Westfalen. Der Wert von Rheurdt ist entspricht der achtzehntkleinsten Fläche im kreisangehörigen Raum Nordrhein-Westfalens.
Die Größe der Gemeindefläche ist allerdings ein problematisches Zersiedelungsmaß. Hintergrund ist, dass sie die Einwohnerzahl nicht
berücksichtigt. So hat z.B. die kreisfreie Stadt Köln mit rund 405 Quadratkilometern eine sehr große Fläche - in Anbetracht von mehr als einer
Million Einwohnern kann man jedoch kaum von einer stark zersiedelten Stadt sprechen. Aus diesem Grund wird in Ergänzung zur
Gemeindefläche regelmäßig die sog. Einwohnerdichte berechnet. Sie bestimmt sich, indem die Einwohnerzahl durch die Fläche geteilt wird.
Die kreisangehörige Durchschnittsgemeinde in Nordrhein-Westfalen hat eine Einwohnerdichte von 345,32 Einwohnern je Quadratkilometer.
Von den 21 Gemeinden liegen nur zwei über dem Durchschnittswert (Ibbenbüren und Wassenberg). In der Gruppe der steuerschwachen,
kassenkreditfreien Gemeinden überwiegen damit deutlich die zersiedelten Gemeinden. Hieraus lässt sich ableiten, dass eine hohe
Zersiedelung offenbar keine Begründung für dauerhafte Kassenkreditschulden sein kann. Interessant ist die Beobachtung, dass
unter den 21 Gemeinden keine einzige mit sehr hoher Bevölkerungsdichte (über 1.000 Einwohner je Quadratkilometer) ist - und das,
obwohl es davon im kreisangehörigen Raum in Nordrhein-Westfalen immerhin 35 Gemeinden gibt.
Ein weiteres Zersiedelungsmaß ist die Anzahl der Stadt-/Ortsteile. Zwar ist die Gliederung in Stadt-/Ortsteile über Gemeindegrenzen
meist nur schwer vergleichbar - dennoch zeigt die Spannweite in den Daten in Tabelle 4 tendenziell, dass eine hohe oder niedrige
Anzahl an Stadt-/Ortsteilen eher keine verallgemeinerungsfähige Begründung für die Höhe der Kassenkredite ist. Sowohl
zentralisiertere als auch stärker zergliederte Gemeinden sind trotz ihre Steuerschwäche kassenkreditschuldenfrei.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass auch Gemeinden mit einer sehr geringen Steuereinnahmekraft ohne Kassenkredite
auskommen können. Selbst steuerschwache Gemeinden, die zusätzlich eine hohe Zersiedelung aufweisen, können ihren Haushalt kassenkreditfrei
steuern. Wie mehrere steuerschwache Gemeinden zeigen ist sogar eine komplette Geldschuldenfreiheit im Kernhaushalt möglich (d.h. weder Kassenkredite noch Investitionskredite).
Dies zeigt: Wer will, der kann. Selbst schwierigen Rahmenbedingungen zum Trotz (z.B. geringe Netto-Steuereinnahmekraft,
hohe Zersiedelung) ist es in Nordrhein-Westfalen möglich, einen Gemeindehaushalt ohne Kassenkredite (und eventuell sogar ohne Investitionskredite) zu führen. Es scheint in erster
Linie eine Frage der Ausgabendisziplin zu sein, ob eine Gemeinde ohne Kassenkredite wirtschaftet. Letztlich kommt es darauf an, immer
nur so viel auszugeben, wie man einnimmt. Wenn die Einnahmen niedriger ausfallen, müssen sich die Ausgaben an diesem geringeren
Einnahmeniveau ausrichten.
Weitere Informationen zu den Kommunalfinanzen in Nordrhein-Westfalen können Sie z.B. unter folgenden Links abrufen.
» Pro-Kopf-Schulden der Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen im Größenklassen-
Vergleich, Blog-Eintrag vom 21. Juli 2015
Autor: Andreas Burth
» Produktbereich-Ergebnisplanung im Haushaltsplan 2014 der 22 kreisfreien Städte in
Nordrhein-Westfalen im Vergleich, Blog-Eintrag vom 15. November 2014
Autor: Andreas Burth
» Ergebnisplanung und Realsteuerhebesätze 2014 in den 48 kreisangehörigen
Stärkungspakt-Gemeinden in Nordrhein-Westfalen im Vergleich, Blog-Eintrag vom 29.
Oktober 2014
Autor: Andreas Burth
» NKF-Haushaltssatzungen 2014 der 22 kreisfreien NRW-Städte im Vergleich, Blog-Eintrag
vom 11. Oktober 2014
Autor: Andreas Burth
» Vergleich der NRW-Kommunen zur Anzahl der Vollzeitäquivalente zum 30.6.2013,
Blog-Eintrag vom 18. Dezember 2014
Autor: Andreas Burth
» Rankings zu den Pro-Kopf-Steuereinnahmen 2013 der Städte und Gemeinden in NRW,
Blog-Eintrag vom 13. Dezember 2014
Autor: Andreas Burth
» Pro-Kopf-Kassenkredite 2010 bis 2013 in den 48 kreisangehörigen Stärkungspakt-
Gemeinden in Nordrhein-Westfalen im Vergleich, Blog-Eintrag vom 10. Juli 2015
Autor: Andreas Burth
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