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Neue freiwillige Leistungen nur bei Erreichen des Haushaltsausgleichs
Neue freiwillige Leistungen nur bei Erreichen des Haushaltsausgleichs
17. Dezember 2013 |
Autor: Andreas Burth
Die
kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz) ist verfassungsrechtlich normiert. Sie umfasst das Recht der
kommunalen Vertretungskörperschaften, über (neue) freiwillige Leistungen zu beschließen. Selbstverwaltung bedingt
eigenverantwortliche finanzielle Gestaltungsspielräume und ist ohne finanzielle Basis nicht möglich. Gleichzeitig impliziert
die Übernahme (neuer) freiwilliger Leistungen oder der Standardausbau bei diesen Leistungen i.d.R. einen zusätzlichen
Ressourcenverbrauch
(Aufwendungen). Das kann in der Konsequenz dazu führen, dass der Haushalt in ein Ungleichgewicht gerät und nicht mehr im
ordentlichen Ergebnis ausgeglichen wird - die Wahrscheinlichkeit hierfür nimmt zu, wenn etwaige Ineffizienzen in der Aufgabenerledigung oder
Ertragsverzichte (etwa im Realsteuerbereich) hinzukommen. Insofern kann letztlich die Übernahme
(neuer) freiwilliger Leistungen dazu führen, dass kommunale Selbstverwaltung ausgehöhlt wird. Ein dauerhaft
unausgeglichener Haushalt
nimmt der Selbstverwaltung die Substanz. Und er wird die faktischen Offerten der Kommunalpolitik für als wichtig
empfundene kommunalpolitische Projekte einschränken, weil dazu die finanzielle Basis fehlt. Die Defizite von heute verhindern
daher eine kraftvolle kommunale Selbstverwaltung in der Zukunft.
Daher war und ist es auch im Kern richtig und unverzichtbar, dass der Übernahme neuer freiwilliger Leistungen Grenzen gesetzt
werden - zumindest muss das notwendigerweise der Fall sein, wenn der Haushalt dauerhaft nicht im ordentlichen Ergebnis
ausgeglichen werden kann, also Eigenkapital vernichtet wird. In diese Richtung hat kürzlich auch das Verwaltungsgericht
Gießen entschieden. Im konkreten Fall wollte der Rat einer defizitären Kommune trotz unausgeglichenem Haushalt neue freiwillige
Leistungen übernehmen. In seinen Leitsätzen urteilte das Verwaltungsgericht Gießen eindeutig, dass
- der Bürgermeister einer Kommune in einer solchen Situation die Pflicht zur Beanstandung eines solchen Beschlusses der
Gemeindevertretung hat. Ein Entscheidungsspielraum kommt ihm in diesem Fall nicht zu.
- das Gebot, den Haushalt in jedem Haushaltsjahr auszugleichen, die Verpflichtung beinhaltet, den Ausgleich mit allen Kräften anzustreben.
Das Gebot des Haushaltsausgleichs impliziert zunächst eine Pflicht zur Ertragsbeschaffung. Es enthält darüber hinaus aber zugleich die
Verpflichtung, den Ausgleich mit allen Kräften anzustreben und insofern bei unausgeglichenem Haushalt alles zu unternehmen, um durch
Zurückführung der Aufwendungen und Erhöhung der Erträge den Haushaltsausgleich so schnell wie möglich zu erreichen. Hiermit ist die
Übernahme neuer freiwilliger Leistungen bei unausgeglichenem Haushalt nicht kompatibel. Entsprechende Beanstandungen und Unterbindungen
eines solchen Haushaltes sind geradezu notwendig und untergraben nicht die geschützte Selbstverwaltung und kommunale Finanzhoheit nach
Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz, denn ein dauerhaft unausgeglichener Haushalt untergräbt letztlich selbst jede Möglichkeit zu einer kraftvollen
Selbstverwaltung. Im Übrigen sei die Finanzhoheit ohnehin durch die einfachrechtlich normierte Pflicht beschränkt, einen ausgeglichenen
Haushalt aufzustellen.
» Urteil Verwaltungsgericht Gießen, 8. Kammer vom 8.5.2013; Aktenzeichen 8 K 205/12.GI
Hrsg.: Verwaltungsgericht Gießen
Das garantierte Recht zur Übernahme (neuer) freiwilliger Leistungen findet insofern seine natürliche Grenze in den landesseitig aufgestellten
Regelungen zum regelmäßigen kommunalen Haushaltsausgleich, mithin dem Erfordernis zum Ausgleich des (ordentlichen) Ergebnisses. Das ist schon
dahingehend nötig und zweckmäßig, weil ein dauerhaftes Verfehlen des Ergebnisausgleiches Eigenkapital vernichtet, also die finanzielle
Grundlage für kommunale Selbstverwaltung aushöhlt. Ohne steten Haushaltsausgleich ist kommunale Selbstverwaltung auf Basis eines entsprechenden
finanziellen Fundamentes nicht möglich. Damit würden mittel- bis langfristig die Spielräume für freiwillige Leistungen abnehmen.
Vor dem Hintergrund dieses Urteils gewinnt das derzeit in der kommunalen Welt viel diskutierte Modell einer
doppischen Schuldenbremse unter Kombination mit einem
Generationenbeitrag in bedeutendem Umfang an zusätzlicher Attraktivität. Es sieht im Kern die regelmäßige Erreichung des
ordentlichen Ergebnisausgleiches vor und stimmt daher 1:1 mit der wissenschaftlichen Forderung nach einer generationengerechten
Kommunalfinanzpolitik überein. Wie dieser Ausgleich erreicht wird, obliegt im Rahmen dieses Konzeptes allein der Kommunalpolitik vor Ort.
Die örtliche Vertretungskörperschaft entscheidet im Zuge ihrer kommunalen Selbstverwaltung und -verantwortung im Gesetzesrahmen über
die zu generierenden Erträge und aus der Aufgabenwahrnehmung resultierenden Aufwendungen. Das heißt, dass die Vertretungskörperschaft auch
selbstständig über (neue) freiwillige Leistungen beschließt. Hier wird es in der Praxis unterschiedliche Kombinationen geben. So kann sich
eine Gemeinde auf Basis der wahrgenommenen Präferenzen ihrer Einwohner für ein höheres (freiwilliges) Leistungsbündel entscheiden als eine
andere - sofern sie das tut, muss sie allerdings auch für die entsprechend höheren Erträge sorgen, also die erhöhten Aufwendungen unter der
Maxime des Haushaltsausgleiches kompensieren.
Nur, wenn die Kommunalpolitik z.B. aufgrund der Übernahme einer Vielzahl freiwilliger Leistungen keinen dauerhaften Haushaltsausgleich herbeiführt,
greift in diesem Konzept der sog. Generationenbeitrag als eindeutige und restriktive Verhaltensvorgabe. Der Generationenbeitrag nimmt exakt die
Höhe ein, die quantitativ zum Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses notwendig wird. Konkret bedeutet Generationenbeitrag die Erhöhung des
Hebesatzes der
Grundsteuer B bis die daraus resultierenden zusätzlichen Erträge für den ordentlichen Ergebnisausgleich ausreichen.
Ein Wirtschaften auf Kosten nachrückender Generationen wäre auf Basis einer solchen Regelung nicht mehr möglich. Das Ventil dauerhaft
unausgeglichener Haushalte wäre verschlossen.
Eine derartige Regelung hätte gerade im Lichte des Urteils des Verwaltungsgericht Gießen enorme Vorteile für die Hauptverwaltungsbeamten (Bürgermeister).
Nach dem Urteil wären/sind sie verpflichtet, bei unausgeglichenen Haushalten die Übernahme oder den Ausbau freiwilliger Leistungen zu
beanstanden, obwohl sie diese ggf. politisch befürworten. In der kommunalen Öffentlichkeit können daraus Kommunikationsprobleme folgen,
wenn der Bürgermeister ein Projekt beanstandet, welches er/sie eigentlich politisch-normativ befürwortet. Es entsteht leicht der Eindruck,
als wolle der Hauptverwaltungsbeamte das Projekt nicht. Mit der doppischen Schuldenbremse nebst Generationenbeitrag könnten solche Fälle
nicht mehr vorkommen, weil höhere Aufwendungen als Resultat zusätzlicher Projekte nötigenfalls immer über den Generationenbeitrag
gedeckt wären. Damit wäre gesichert, dass auch der Bürgermeister glaubwürdig kommunizieren kann und gleichzeitig
der Haushaltsausgleich erreicht wird.
Weiterhin würde eine Situation entstehen, in der der amtierende Hauptverwaltungsbeamte ein stärkeres "Schwert" gegen konsolidierungsunwillige
Kommunalpolitiker (aus der Vertretungskörperschaft) in der Hand hätte als er es jemals zuvor hatte. Situationen, in denen Räte neue Projekte
beschließen und am Ende den Bürgermeister für das Scheitern des Haushaltsausgleiches verantwortlich machen, gehörten der Vergangenheit an.
Der Bürgermeister könnte sich immer darauf zurückziehen, dass der Rat zwar neue Projekte beschließen kann, dann aber auch über deren
"Deckung/Finanzierung zu entscheiden hat - nötigenfalls über den Generationenbeitrag, der alle Einwohner der Kommune direkt oder indirekt (Einrechnung der Grundsteuer B in die Mietpreise) belastet.
Im Regelfall würden höchstwahrscheinlich bei einer solchen Regel neue Projekte mit entsprechenden Aufwandbelastungen sehr viel stärker
hinterfragt als es heute vielerorts der Fall ist. Zuhauf kann heute beobachtet werden, dass Kommunalpolitiker (teils auch gegen den Willen
oder die Empfehlung konsolidierungswilliger Repräsentanten der Verwaltungsführungsspitze) nahezu alle wünschenswerten freiwilligen
Projekte beschließen und die Deckungsseite ausblenden, in dem Defizite und damit das Leben auf Kosten nachrückender Generationen als
Quasi-Ventil genutzt werden. Mit dem Generationenbeitrag würden sich die Anreize in der Vertretungskörperschaft allerdings erstmals
umkehren. Da von den meisten freiwilligen Leistungen nur ein Teil der Ortsbevölkerung tatsächlich real profitiert, aber alle für den
Generationenbeitrag herangezogen würden, wird Haushaltskonsolidierung bzw. der Verzicht auf ggf. wünschenswerte aber verzichtbare
Projekte politisch attraktiv.
Detailinformationen zum Modell einer doppischen Schuldenbremse mit Generationenbeitrag finden Sie hier:
» Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse
Autor: Andreas Burth
» Zur Funktionsweise einer doppischen Kommunalschuldenbremse, Blog-Eintrag vom 25.
März 2012
Autor: Andreas Burth
» Kommunaler Finanzreport 2013 - Einnahmen, Ausgaben und Verschuldung im
Ländervergleich (S. 156 ff.)
Autoren: Andreas Burth, René Geißler, Marc Gnädinger, Dennis Hilgers
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