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Vergleich der Schulden von Bund, Ländern und Kommunen
22. Juni 2015 | Autor: Andreas Burth

Dem deutschen Staat stehen nicht unbegrenzt Finanzmittel zur Verfügung. Aus diesem Grund wird regelmäßig über die Verteilung des vorhandenen Volumens diskutiert. Regelmäßig fordern die unteren Ebenen von den oberen Ebenen zusätzliche Mittel (z.B. die Kommunen von Bund und Ländern oder die Länder vom Bund). Zusätzlich werden auch innerhalb der einzelnen Ebenen zwischen finanzstarken und den finanzschwachen Gebietskörperschaften Gelder transferiert (horizontaler Finanzausgleich auf kommunaler Ebene und auf Landesebene). Auch diese Ausgleichsmechanismen sind häufig Gegenstand öffentlicher Debatten.

Insbesondere die stetigen Rufe der unteren Ebenen nach den oberen Ebenen erwecken den Eindruck, den unteren Ebenen ginge es finanziell schlechter als den oberen Ebenen. Demnach müsste der Bund die beste Finanzlage haben, während die Länder in der zweitbesten/zweitschlechtesten und die Kommunen die schlechtesten Situation wären. Der vorliegende Blog-Eintrag untersucht, ob diese erste Vermutung durch Zahlen unterlegt werden kann.

Überblick:
- Wie können die verschiedenen Ebenen miteinander verglichen werden?
- Schulden-Einnahmen-Verhältnis 2014 im Vergleich
- Fazit
- Weitere Informationen

Wie können die verschiedenen Ebenen miteinander verglichen werden?

Um der Fragestellung nachzugehen, ob die kommunale Ebene, die Landesebene oder die Bundesebene die beste bzw. schlechteste Finanzlage aufweisen, ist in zunächst zu fragen, wie eine Vergleichbarkeit zwischen den drei Ebenen hergestellt werden kann. Ein Grundproblem von Vergleichen unterschiedlicher Ebenen ist, dass diese ein anderes Aufgabenportfolio haben. Je größer das Aufgabenportfolio, desto höher sind die Ausgaben für die Aufgabenerbringung - und desto höher sind auch die korrespondierenden Einnahmen zur Finanzierung der Ausgaben.

Ein Spiegelbild der Finanzlage der Vergangenheit sind die Schulden. Je größer die (kumulierten) Defizite der Vergangenheit, umso höher ist i.d.R. der heutige Schuldenstand, der zur Finanzierung der Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben angesammelt wurde. Eine Kenngröße zur Beurteilung der Einnahmestärke öffentlicher Einheiten sind die bereinigten Einnahmen. Als Pendant zu den Ausgaben sind die Einnahmen ebenfalls das Spiegelbild des Aufgabenportfolios der jeweiligen Ebene. Auf Grundlage dieser Erkenntnisse lässt sich eine Größe definieren, die erstens die Finanzlage beurteilt und dabei zweitens auch das Aufgabenportfolio der einzelnen Ebenen berücksichtigt: Der Schuldenstand im prozentualen Verhältnis zu den Einnahmen. Die Kenngröße hat obendrein den Vorteil, dass sie durch Einwohnerunterschiede nicht verzerrt wird (die Einwohnerzahl kürzt sich gewissermaßen heraus). Bei Zeitvergleichen hat sie ferner die Eigenschaft, nicht durch Preissteigerungen beeinflusst zu sein (auch die Inflation kürzt sich heraus).

Mit Einschränkungen wird durch die Größe auch die Wirtschaftskraft berücksichtigt. So gilt tendenziell, dass die Einnahmen umso höher ausfallen, je höher das Bruttoinlandsprodukt (BIP) ist. Für den Bund und die Kommunen liegt dieser Zusammenhang im Regelfall vor. Bei den Ländern existiert der Zusammenhang aufgrund der starken Umverteilungswirkungen des Bund-Länder-Finanzausgleichs nur im Zeitvergleich (Einnahmeniveau steigt im Zeitablauf mit steigendem BIP), nicht aber notwendigerweise im Ländervergleich. Im Ländervergleich haben die wirtschaftsschwächeren neuen Länder höhere Pro-Kopf-Einnahmen als die wirtschaftsstärkeren alten Länder.

Als Datenquelle zur Untersuchung des Schulden-Einnahmen-Verhältnisses eignet sich insbesondere die Kassenstatistik. Sie berichtet für die Kern- und Extrahaushalte den Stand der kameralen Geldschulden (Kassenkredite, Kreditmarktschulden und Schulden bei öffentlichen Haushalten) und der bereinigten Einnahmen.

Die Verschuldung beinhaltet keine Schulden der Sozialversicherung. Bei den Kassenkrediten werden auch die kurzfristiger Kredite von kaufmännisch buchenden Extrahaushalten erfasst. Die Kreditmarktschulden werden einschließlich kreditähnlicher Rechtsgeschäfte bei kameral buchenden Gemeinden/Gemeindeverbänden berichtet. Ebenfalls unter die Kreditmarktschulden fallen die Schulden der Kernhaushalte des Bundes, der Länder und Gemeinden/Gemeindeverbände sowie der kameral buchenden Extrahaushalte bei der Sozialversicherung. Zu den Schulden bei öffentlichen Haushalten zählen auch die Schulden der kaufmännisch buchenden Extrahaushalte bei der Sozialversicherung.

Die bereinigten Einnahmen sind die Summe aus den Einnahmen der laufenden Rechnung und den Einnahmen der Kapitalrechnung. Im Kontext der bereinigten Einnahmen ist darauf hinzuweisen, dass diese noch Finanztransfers zwischen den Ebenen enthalten. Darüber hinaus gibt es beim Pendant zu (bereinigten) Einnahmen, den (bereinigten) Ausgaben, Unterschiede zwischen Bund, Ländern und Kommunen hinsichtlich ihrer Beeinflussbarkeit. Bund und Länder haben eine Gesetzgebungskompetenz und damit die Möglichkeit, ihr Aufgaben- und Ausgabeniveau per Gesetz zu verändern. Die Kommunen können dies nicht in gleichem Maße, da sie keine Gesetzgebungskompetenz haben (sie können ihr Ortsrecht nur über Satzungen gestalten). Die Kommunen haben einen pflichtigen Aufgabenkatalog, wodurch ihr Handlungsspielraum enger ist als bei Bund und Ländern.

Nicht abgedeckt werden die sonstigen FEUs. Die Berücksichtigung der Schulden und Einnahmen der sonstigen FEUs wäre wünschenswert, um ein möglichst umfassendes Bild des Verhältnisses der Schulden zu den Einnahmen zu zeichnen. Da die Kassenstatistik (gilt analog auch für andere aktuelle Statistiken) entsprechende Daten aber nicht vollständig beinhaltet, muss sich die vorliegende Analyse auf die Kern- und Extrahaushalte beschränken.

Zu beachten ist, dass die Kassenstatistik zum Teil noch mit vorläufigen Ist-Daten arbeitet. Die Daten der Kassenstatistik können daher von den später veröffentlichten Ist-Daten der Rechnungsstatistik abweichen. Ein Vorteil der Kassenstatistik ist indes, dass deren Daten deutlich früher publiziert werden.

Schulden-Einnahmen-Verhältnis 2014 im Vergleich

Der Vergleich der drei Ebenen verdeutlicht, dass der Bund mit 374,56 Prozent der Einnahmen die höchste Verschuldung hat. Etwas mehr als halb so hoch ist der Schuldenstand der Länder (inkl. Stadtstaaten) mit 190,64 Prozent der Einnahmen. Die Kommunen liegen mit 66,03 Prozent wiederum bei etwas mehr als einem Drittel der Landesverschuldung. Die Bundesverschuldung ist etwa 5,7 mal so hoch wie die Kommunalverschuldung.

Schulden der Kern- und Extrahaushalte zum 31.12.2014 im prozentualen Verhältnis zu den bereinigten Einnahmen 2014 - Vergleich der Ebenen

Schulden der Kern- und Extrahaushalte zum 31.12.2014 im prozentualen Verhältnis zu den bereinigten Einnahmen 2014 - Vergleich der Ebenen

Die oben untersuchten, hoch aggregierten Zahlen verdeutlichen, dass der Bund im Ebenen-Vergleich die höchste, die Summe der Länder die zweithöchste und die Gesamtheit der Kommunen die niedrigste Verschuldung haben. Zu beachten ist allerdings, dass sowohl die Gruppe der 16 Länder als auch die Gruppe der etwa 12.000 Kommunen keineswegs homogen sind. Vielmehr gibt es sowohl finanziell stabilere als auch finanziell instabilere Länder und Kommunen. Es erscheint daher angebracht, die 16 Länder separat zu untersuchen. Bei den Kommunen ist eine Einzelbetrachtung aufgrund der hohen Fallzahl nicht praktikabel und bedingt durch fehlende Datenverfügbarkeit für 2014 auch nicht umsetzbar. Möglich ist allerdings die Aggregation der Kommunen auf Landesebene.

Differenziert nach Ländern zeigt sich ein eindeutiges Bild: In ausnahmslos allen Flächenländern ist die Verschuldung der Länder höher als die kommunale Verschuldung. Das deutlichste Missverhältnis besteht in Baden-Württemberg. Dort ist die Landesverschuldung im Verhältnis zu den bereinigten Landeseinnahmen 5,7 mal höher als die Kommunalverschuldung im Verhältnis zu den bereinigten Kommunaleinnahmen, was v.a. am niedrigen kommunalen Schuldenstand liegt. Der geringste Unterschied findet sich in Sachsen mit einem Verhältnis von 1,2:1. Besonders kritisch ist die Lage im Saarland. Von allen 13 Flächenländern hat das Saarland sowohl die höchste Landes- als auch die höchste Kommunalverschuldung. Solide gewirtschaftet haben in der Vergangenheit v.a. Sachsen und Bayern. Beide Länder haben eine geringe Landes- und eine geringe Kommunalverschuldung. Zugleich geht es Land und Kommunen im Hinblick auf die Verschuldung jeweils ähnlich gut, was sich an den Verhältnissen von 1,2:1 bzw. 1,3:1 ablesen lässt.

Im Kontext des Verhältnisses der Kommunalverschuldung zur Landesverschuldung ist darauf hinzuweisen, dass es innerhalb der kommunalen Familie auch Kommunen gibt, die überdurchschnittlich hoch verschuldet sind. Von diesen Kommunen hat ein Teil über- und ein Teil unterdurchschnittlich hohe Einnahmen. Gerade Kommunen mit höherer Verschuldung und niedrigeren Einnahmen können über dem Landesniveau im Schulden-Einnahme-Verhältnis liegen.

Die Stadtstaaten nehmen sowohl Landesaufgaben als auch kommunale Aufgaben wahr und sind somit zugleich Land und Kommune. Ein direkter Vergleich der Stadtstaaten mit den Flächenländern (inkl. Kommunen) ist auf Grundlage von Abbildung 2 nur eingeschränkt möglich. Um ein Pendant zu den Stadtstaaten zu berechnen, müssten die bereinigten Einnahmen und die Verschuldung für beide Ebenen bei jedem Flächenland zusammengefasst werden. Im Ergebnis dürfte sich bei den Flächenländern unter Berücksichtigung verschiedener Bereinigungsvorgänge für die Land-Kommunen-Gesamtheit ein Wert ergeben, der zwischen dem Landeswert und dem Kommunalwert liegt. Tendenziell kann in jedem Falle aber festgehalten werden, dass die Stadtstaaten höher verschuldet sind als die Flächenländer (inkl. Kommunen). Gemessen an der Verschuldung ist somit tendenziell die Struktur "Flächenland plus Kommunen" in einer besseren Situation als die Struktur "Stadtstaat".

Schulden der Kern- und Extrahaushalte von Ländern und Kommunen zum 31.12.2014 im prozentualen Verhältnis zu den bereinigten Einnahmen 2014 und in Klammern das Verhältnis von Landesebene zu kommunaler Ebene

Schulden der Kern- und Extrahaushalte von Ländern und Kommunen zum 31.12.2014 im prozentualen Verhältnis zu den bereinigten Einnahmen 2014 und in Klammern das Verhältnis von Landesebene zu kommunaler Ebene

Fazit

Gesetzgebungskompetenz haben in Deutschland der Bund und die Länder. Die Kommunen können zwar Satzungen erlassen und damit Ortsrecht schaffen, zugleich sind sie aber stark von der Bundes- und Landesgesetzgebung abhängig und müssen sich im bestehenden gesetzlichen Rahmen bewegen. U.a. hierher rührt auch die teilweise vorgebrachte Befürchtung, Bund und Land können auf Kosten der Kommunen ihren Haushalt konsolidieren. Die Kommunen befänden sich demnach trotz des Konnexitätsprinzips als primär ausführende Kraft quasi "am Ende der Nahrungskette".

In dieser Situation müsste es den Kommunen eigentlich am schlechtesten gehen. Interessanterweise ist das jedoch nicht der Fall. In ausnahmslos allen Ländern ist die Landesverschuldung höher als die Kommunalverschuldung (siehe oben in Abbildung 2). Abgesehen von den "Musterländern" Sachsen und Bayern ist der Unterschied zwischen Landesebene und kommunaler Ebene auch sehr deutlich. Es sind insofern weniger die Kommunen als vielmehr die Länder, die zusätzliche Finanzkraft benötigen.

Bei Forderungen der Länder nach höheren Einnahmen wird häufig reflexartig der Ruf nach dem Bund laut. Wie obige Daten zeigen, steht der Bund selbst aber noch schlechter da als die Länder. Im Verhältnis zu den Einnahmen ist einzig die Freie Hansestadt Bremen leicht höher verschuldet als der Bund. Insofern dürften auch beim Bund kaum Spielräume für zusätzliche substanzielle Entlastungen der Länder (oder auch der Kommunen) vorhanden sein. Der Bund muss seine Finanzmittel eher dazu einsetzen, von seinem eigenen Schuldenberg herunter zu kommen.

Nun mag es sein, dass in der Vergangenheit teilweise Aufgaben von den staatlichen Ebenen auf die Kommunen übertragen worden sind, für die diese nicht in vollem Umfang finanzielle Mittel bereitgestellt haben. In Anbetracht der Verschuldungslage von Bund und Ländern ist allerdings auch zu fragen, ob Bund und Länder sich selbst eventuell sogar noch weniger Finanzmittel zur Verfügung gestellt (oder sich zu viele Aufgaben aufgebürdet) haben.

Generell ist im Kontext von Finanztransfers darauf hinzuweisen, dass auch Zuweisungen von anderen Ebenen letztlich aus dem Geldbeutel des Steuerzahlers (oder aus der Schuldenaufnahme) stammen. Insofern zahlen auch bei innerstaatlichen Finanztransfers letztlich die Bürger und Unternehmen. Durch die verschiedenen Umverteilungsmechanismen gerät dieser Zusammenhang aber manchmal etwas aus dem Blick. Der Unterschied zwischen lokal erhobenen Steuern (z.B. Grundsteuer B, Gewerbesteuer) und Finanztransfers ist lediglich, dass nun Bürger und Unternehmen für die Finanzierung von Leistungen zur Kasse gebeten werden, die v.a. von anderen Bürgern und Unternehmen in Anspruch genommen werden.

Die finanzschwächeren Kommunen erhalten über den kommunalen Finanzausgleich bereits Mittel von den Bürgern und Unternehmen aus anderen, finanzstärkeren Kommunen. Inwiefern die bestehenden Finanzausgleichsmechanismen (bedarfs-)gerecht sind, lässt sich an dieser Stelle schwer beurteilen. Wie der Finanzausgleich auch immer ausgestaltet sein wird, wird sich aber vermutlich ohnehin stets ein Teil der Kommunen benachteiligt fühlen.

In jedem Falle lässt sich festhalten, dass die Kommunen (über die bereits zugesagten Hilfen hinaus) nicht auf üppige Finanztransfers von Bund und Land hoffen sollten. Diese haben aufgrund ihrer höheren Verschuldung und bedingt durch die Staatsschuldenbremse selbst umfangreiche Konsolidierungsaufgaben vor sich. Gleiches gilt für die Länder in ihrer Beziehung zum Bund. In Einzelfällen sind zwar Finanzhilfen nach Konjunkturlage denkbar, dauerhafte Hilfen erscheinen aber eher unwahrscheinlich.

Für die Kommunen wird es künftighin darauf ankommen, v.a. vor Ort und unter den gegebenen Rahmenbedingungen nach Ertragssteigerungs- und Aufwandssenkungspotenzialen zu suchen, um den Haushaltsausgleich dauerhaft zu erreichen. Auf der Ertragsseite bieten sich hier v.a. die Realsteuerhebesätze an. Diese sind zugleich ein großer Vorteil der Kommunen gegenüber den Flächenländern. Letztere können nur begrenzt ihre Ertragssituation selbst beeinflussen, da sie kaum über eigene und zugleich voluminöse Steuern verfügen.

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