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HaushaltsSteuerung.de » Weblog » Kassenkredit-Schuldenbremsen in der kommunalen Doppik

Kassenkredit-Schuldenbremsen in der kommunalen Doppik
7. März 2011  |  Autor: Marc Gnädinger



Die Höhe und das Wachstum der kommunalen Kassenkredite sind in manchen Kommunen sichtbarer Ausdruck einer kommunalen Finanzkrisensituation. Im Gegensatz zu fundierten Schulden werden Kassenkredite für laufende Ausgaben aufgenommen. Ihnen stehen keinerlei geschaffene Werte gegenüber. Ursprünglich waren diese Schulden allein für die kurzfristige Liquiditätssicherung gedacht. Kassenkredite wurden und werden teils noch heute als sog. "Kommunaler Dispo" bezeichnet. Mancherorts haben Kassenkredite mittlerweile indes ihren Charakter als kurzfristiger Liquiditätskredit verloren. Die Kassenkreditschulden werden zu einer Dauereinrichtung auf hohem Niveau - zuweilen gar auf sehr hohem Niveau. Gerade vor dem Hintergrund des bei dieser Schuldenart latent vorhandenen Zinsänderungsrisikos geht eine nicht zu unterschätzende Gefahr von Kassenkrediten für die betroffenen Kommunalhaushalte aus. Es ist eine Frage der Zeit, bis die Zinsniveaus wieder steigen.

Im Zuge der Einführung des neuen kommunalen Haushaltsrechts auf Basis der Doppik haben einzelne Länder Kassenkredite "umgetauft" (z.B. in "Liquiditätskredite"). Damit sind diese Schulden aber natürlich nicht verschwunden, sondern firmieren lediglich unter einem anderen Namen. Für den interkommunalen und vor allem den länderübergreifenden Austausch zur notwendigen Rückführung der Kassenkredite ist die entstandene sprachliche Vielfalt nicht förderlich. Das Gegenteil ist der Fall. Heterogen sind nicht nur die verwendeten Bezeichnungen für Kassenkredite im neuen Haushaltsrecht, sondern auch die konkreten Pro-Kopf-Niveaus im Vergleich der Flächenländer. Ebenso verhält es sich mit den Ursachen für die mancherorts recht hohen Kassenkreditniveaus.

Weitere online zugängliche Informationen zu Kassenkreditbezeichnungen und -niveaus sowie Ursachen für ihr Anwachsen, finden Sie hier:

» Kommunale Kassenkredite - strukturell begründet oder hausgemacht
    Referent: Markus Eltges

» Der kommunale Kassenkredit als regionales Krisenphänomen, Blog-Eintrag vom 26.
    Februar 2011

    Autor: Marc Gnädinger

» Kassenkredite in der kommunalen Doppik, Blog-Eintrag vom 1. März 2011
    Autor: Marc Gnädinger

Zwar sind die kommunalen Kassenkredite bereits in den Jahren vor der Finanzkrise in ihrer Summe angewachsen, gleichwohl dürfte sich dieser Trend in den Jahren 2009/2010 rapide beschleunigen. Für das Jahr 2009 ist das bereits anhand konkreter statistischer Daten aus der Schuldenstatistik nachweisbar. Es ist dabei absehbar, dass die konkrete Entwicklung auch von den gesetzlichen Möglichkeiten determiniert wird, welche die Kommunalkassenkreditaufnahme im Detail regeln. Bei strengeren Regeln sinkt die Wahrscheinlichkeit von deren Wachstum.

Entsprechende Rechtsvorschriften und statistische Daten können hier abgerufen werden:
» Rechtsvorschriften zum neuen Haushaltsrecht für die Kommunen
» Schuldenstatistik 2009 des Statistischen Bundesamtes

Der Zusammenhang zwischen Kassenkreditbegrenzungsregelungen und Kassenkreditniveaus ist in der Fachszene bekannt (vergleiche nachstehende Abbildung 1 mit einem Auszug aus einem Interview mit einem Regierungspräsidenten aus Baden-Württemberg im Jahr 2010)

Auszug aus einem Interview mit einem Regierungspräsidenten in Baden-Württemberg vom 5. Juni 2010

Bei Etablierung der Rechtsvorschriften zum neuen Haushaltsrecht mussten sich die Gesetzgeber zwangsläufig mit den Rechtsregelungen zur Kassenkreditaufnahme befassen. Herausgekommen sind höchst unterschiedlich restriktive Begrenzungsregelungen/Kassenkredit-Schuldenbremsen. Zweck derartiger Regelungen ist, dass die Aufnahme von Kassenkrediten begrenzt wird. Das leisten die Rechtsregelungen in unterschiedlicher Intensität. Faktisch wurden die Rechtsregelungen oftmals an das Ausmaß der Kassenkreditbelastung angepasst: Je höher die Kassenkreditbestände zuvor waren, desto weniger restriktiv wurden die Regelungen zur Kassenkreditaufnahme auch im neuen Recht verfasst. Ob man mit diesem Vorgehen den Kommunen langfristig "einen Gefallen getan" hat, ist mehr als fraglich und dürfte höchstwahrscheinlich nicht zutreffend sein. Die Lasten und Risiken aus der Kassenkreditbelastung schränken die Handlungsmöglichkeiten der betroffenen Kommunen massiv ein. Und je später Maßnahmen zum Kassenkreditrückbau unternommen werden, desto schmerzlicher wird der dazu notwendige Konsolidierungskurs werden.

Im Umkehrschluss kann aus dem Vorgehen der Gesetzgeber eine interessante Erkenntnis über politisches Agieren abgeleitet werden: Je schwieriger die Ausgangslage, desto geringer ist tendenziell die Bereitschaft durch die Aufstellung strikter Regelungen in Zukunft umzusteuern. Dieser Umstand führt bei den Kassenkrediten in der Konsequenz dazu, dass sich die Kassenkreditniveaus auch in Zukunft mit unterschiedlicher Intensität entwickeln werden.

Zwölf der 13 Flächenländer kennen auf einer ersten Stufe eine einheitliche gesetzliche Begrenzung der Kassenkreditaufnahme. Nach ihr dürfen Kassenkredite nur bis zu dem in der Haushaltssatzung festgelegten Höchstbetrag aufgenommen werden. Und sie dürfen nur dann bis zu dieser Höhe aufgenommen werden, wenn keine anderen Mittel (für die Kasse) zu Verfügung stehen (siehe § 89 Gemeindeordnung Baden-Württemberg, Art. 73 (1) Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, § 84 (2) Sächsische Gemeindeordnung, § 16 (1) Gesetz über die kommunale Doppik Thüringen, § 114 l Hessische Gemeindeordnung, § 94 (1) Niedersächsische Gemeindeordnung, § 102 Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt, § 95 i Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein, § 89 (2) Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 105 (2) Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz, § 94 (1) Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland, § 53 (2) Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern). Einzig das Land Brandenburg weicht von dieser Schranke ab. Hier ist die Festlegung eines Höchstbetrages in der Haushaltssatzung entfallen. Die Aufnahme von Kassenkrediten wird nur noch an einen Beschluss der Gemeindevertretung gebunden. Der jeweilige Beschluss über die Höhe der Kassenkredite ist gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde anzuzeigen (siehe Erläuterungen zum Gesetzentwurf zur Änderung der Kommunalverfassung Brandenburg - Drs. 4/5056 (Seite 65)).

Die in benannten zwölf Ländern gültige Beschränkung der Kassenkredite auf den Höchstbetrag in der Haushaltssatzung ist nur eine schwache Grenze. Die Festlegung des Höchstbetrages hängt von den Entscheidungen der Verantwortlichen in den jeweiligen Kommunen ab und hat daher allenfalls den Charakter einer freiwilligen Selbstbegrenzung. Daher haben insb. die heute von geringen Kassenkreditniveaus betroffenen Länder, namentlich Baden-Württemberg, Bayern, Sachsen und Thüringen, weitere Schranken im Kontext der Kassenkreditaufnahme etabliert. Daneben haben auch die Länder Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern, beides Länder mit zumindest mancherorts größeren kommunalen Kassenkreditniveaus, den Mut aufgebracht, ebenfalls restriktive Kassenkredit-Schuldenbremsen aufzustellen (siehe Abbildung 2).

Haushaltsrechtliche Regelungen zur Begrenzung der Kassenkredite (Kassenkredit-Schuldenbremsen) in den einzelnen Bundesländern

Im Kommunalkassenkredit-Krisentrio, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und dem Saarland, finden sich hingegen bis dato keine restriktiven Kassenkreditbremsen. Im einwohnerschwächsten Flächenland, dem Saarland, begünstigen gar die Kassenkreditregelungen die Aufnahme dieser Schuldenart. So heißt es u.a. in § 94 (2) Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland:
"Ist aufgrund des Haushaltssanierungsplans [...] erkennbar, dass ein Haushaltsausgleich in konkret absehbarer Zeit nicht möglich ist, kann die Gemeinde Kredite zur Liquiditätssicherung mit Laufzeiten über das Haushaltsjahr hinaus aufnehmen, soweit dies wirtschaftlich geboten ist."

Und § 16 (2) Kommunalhaushaltsverordnung Saarland definiert:
"Übersteigen die Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit die Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, ist der hierdurch sich ergebende Überschuss nach Abzug der für die Tilgung von Investitionskrediten erforderlichen Auszahlungen zur Verminderung von Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen zur Liquiditätssicherung zu verwenden."

Ende 2009 ist das Saarland das einzige Flächenland, in welchem die Kassenverstärkungskredite der Gemeinden, Gemeindeverbände und kameral buchenden Zweckverbände ein höheres Niveaus ausweisen, als die Kreditmarktschulden des Kernhaushaltes (1350 Euro je Einwohner zu 967 Euro je Einwohner). Vor dem Hintergrund der bestehenden gesetzlichen Regelungen dürfte sich diese Entwicklung weiter fortsetzen.

Kreditmarktschulden und Kassenverstärkungskredite in den Kernhaushalten der Gemeinden, Gemeindeverbände und kameral buchenden Zweckverbände zum 31.12.2009 in Euro je Einwohner

Neben den konkreten Begrenzungsregelungen für die Aufnahme von Kassenkrediten kommt es noch an einer weiteren Stelle zu einer Eindämmung dieser Schulden. Die Haushaltsausgleichregelungen für die Ergebnisebene führen zu einer indirekten Begrenzung der Kassenkreditaufnahme. Zwar werden Kassenkredite auf der Finanz- und Vermögensebene erfasst, der aus ihnen resultierende Zinsaufwand sowie die anteiligen Personal- und Sachaufwendungen für das Schuldenmanagement (die gerade bei Kassenkrediten nicht unerheblich sein sollten) wird aber auch für den Ergebnishaushalt bzw. die Ergebnisrechnung relevant. Ceteris paribus dürfen Kassenkredite hier nur so hoch sein, dass trotz der aus ihnen resultierenden Zinsaufwendungen der Haushaltsausgleich im Ergebnis noch gelingt. Die Haushaltsausgleichswaage muss im Gleichgewicht bleiben (siehe nachfolgende Abbildung 4, in welcher der Zusammenhang grafisch illustriert wird; die Zinsaufwendungen sind zur Kenntlichmachung rot markiert).

(Ausgeglichene) Haushaltsausgleichs-Waage, welche durch Zinsaufwendungen aus Kassenkrediten belastet wird

An dieser Stelle ist entscheidend, wie die entsprechenden Haushaltsausgleichregelungen gestaltet sind. Diese Regelungen (inkl. gültiger Stufenkonzepte, die bei Verfehlen des Haushaltsausgleiches eintreten) unterscheiden sich in der Praxis wiederum signifikant zwischen den einzelnen Flächenländern.

Informationen zu den heterogenen kommunalen Haushaltsausgleichregelungen auf Grundlage des neuen Haushaltsrechts können nachfolgender, online zugänglicher Publikation entnommen werden:

» Einführung und Weiterentwicklung des neuen kommunalen Haushalts- und
    Rechnungswesens unter besonderer Berücksichtigung des ethischen Leitbilds der
    intergenerativen Gerechtigkeit

    Autoren: Andreas Glöckner, Marc Gnädinger, Thomas Grieger

Ein umfassendes Informationsangebot zum Stand sowie zur Entwicklung der Kommunalverschuldung in den Flächenländern auf Basis finanzstatistischer Daten finden Sie hier:

» Staatsverschuldung in Deutschland
    Hrsg.: HaushaltsSteuerung.de





©  Andreas Burth, Marc Gnädinger