|
|
|
HaushaltsSteuerung.de »
Weblog »
Kassenkredit-Schuldenbremsen in der kommunalen Doppik
Kassenkredit-Schuldenbremsen in der kommunalen Doppik
7. März 2011 |
Autor: Marc Gnädinger
Die Höhe und das Wachstum der kommunalen
Kassenkredite
sind in manchen Kommunen sichtbarer Ausdruck einer kommunalen Finanzkrisensituation. Im Gegensatz zu
fundierten Schulden werden
Kassenkredite für laufende Ausgaben aufgenommen. Ihnen stehen keinerlei geschaffene Werte gegenüber. Ursprünglich waren diese
Schulden allein für die kurzfristige Liquiditätssicherung gedacht. Kassenkredite wurden und werden teils noch heute als sog.
"Kommunaler Dispo" bezeichnet. Mancherorts haben Kassenkredite mittlerweile indes ihren Charakter als kurzfristiger
Liquiditätskredit verloren. Die Kassenkreditschulden werden zu einer Dauereinrichtung auf hohem Niveau - zuweilen gar
auf sehr hohem Niveau. Gerade vor dem Hintergrund des bei dieser Schuldenart latent vorhandenen Zinsänderungsrisikos geht
eine nicht zu unterschätzende Gefahr von Kassenkrediten für die betroffenen Kommunalhaushalte aus. Es ist eine Frage der
Zeit, bis die Zinsniveaus wieder steigen.
Im Zuge der Einführung des neuen kommunalen Haushaltsrechts auf Basis der
Doppik haben einzelne Länder Kassenkredite
"umgetauft" (z.B. in "Liquiditätskredite"). Damit sind diese Schulden aber natürlich nicht verschwunden, sondern firmieren lediglich unter
einem anderen Namen. Für den interkommunalen und vor allem den länderübergreifenden Austausch zur notwendigen Rückführung der Kassenkredite
ist die entstandene sprachliche Vielfalt nicht förderlich. Das Gegenteil ist der Fall. Heterogen sind nicht nur die verwendeten Bezeichnungen
für Kassenkredite im neuen Haushaltsrecht, sondern auch die konkreten Pro-Kopf-Niveaus im Vergleich der Flächenländer. Ebenso verhält es sich
mit den Ursachen für die mancherorts recht hohen Kassenkreditniveaus.
Weitere online zugängliche Informationen zu Kassenkreditbezeichnungen und -niveaus sowie Ursachen für ihr Anwachsen, finden Sie hier:
» Kommunale Kassenkredite - strukturell begründet oder hausgemacht
Referent: Markus Eltges
» Der kommunale Kassenkredit als regionales Krisenphänomen, Blog-Eintrag vom 26.
Februar 2011
Autor: Marc Gnädinger
» Kassenkredite in der kommunalen Doppik, Blog-Eintrag vom 1. März 2011
Autor: Marc Gnädinger
Zwar sind die kommunalen Kassenkredite bereits in den Jahren vor der Finanzkrise in ihrer Summe angewachsen, gleichwohl dürfte
sich dieser Trend in den Jahren 2009/2010 rapide beschleunigen. Für das Jahr 2009 ist das bereits anhand konkreter statistischer
Daten aus der
Schuldenstatistik
nachweisbar. Es ist dabei absehbar, dass die konkrete Entwicklung auch von den gesetzlichen
Möglichkeiten determiniert wird, welche die Kommunalkassenkreditaufnahme im Detail regeln. Bei strengeren Regeln sinkt die
Wahrscheinlichkeit von deren Wachstum.
Entsprechende Rechtsvorschriften und statistische Daten können hier abgerufen werden:
» Rechtsvorschriften zum neuen Haushaltsrecht für die Kommunen
» Schuldenstatistik 2009 des Statistischen Bundesamtes
Der Zusammenhang zwischen Kassenkreditbegrenzungsregelungen und Kassenkreditniveaus ist in der Fachszene bekannt
(vergleiche nachstehende Abbildung 1 mit einem Auszug aus einem Interview mit einem Regierungspräsidenten aus
Baden-Württemberg im Jahr 2010)
Bei Etablierung der Rechtsvorschriften zum neuen Haushaltsrecht mussten sich die Gesetzgeber zwangsläufig mit den
Rechtsregelungen zur Kassenkreditaufnahme befassen. Herausgekommen sind höchst unterschiedlich restriktive
Begrenzungsregelungen/Kassenkredit-Schuldenbremsen. Zweck derartiger Regelungen ist, dass die Aufnahme von Kassenkrediten
begrenzt wird. Das leisten die Rechtsregelungen in unterschiedlicher Intensität. Faktisch wurden die Rechtsregelungen
oftmals an das Ausmaß der Kassenkreditbelastung angepasst: Je höher die Kassenkreditbestände zuvor waren, desto weniger
restriktiv wurden die Regelungen zur Kassenkreditaufnahme auch im neuen Recht verfasst. Ob man mit diesem Vorgehen den
Kommunen langfristig "einen Gefallen getan" hat, ist mehr als fraglich und dürfte höchstwahrscheinlich nicht zutreffend
sein. Die Lasten und Risiken aus der Kassenkreditbelastung schränken die Handlungsmöglichkeiten der betroffenen Kommunen
massiv ein. Und je später Maßnahmen zum Kassenkreditrückbau unternommen werden, desto schmerzlicher wird der dazu notwendige
Konsolidierungskurs werden.
Im Umkehrschluss kann aus dem Vorgehen der Gesetzgeber eine interessante Erkenntnis über politisches Agieren abgeleitet
werden: Je schwieriger die Ausgangslage, desto geringer ist tendenziell die Bereitschaft durch die Aufstellung strikter
Regelungen in Zukunft umzusteuern. Dieser Umstand führt bei den Kassenkrediten in der Konsequenz dazu, dass sich die
Kassenkreditniveaus auch in Zukunft mit unterschiedlicher Intensität entwickeln werden.
Zwölf der 13 Flächenländer kennen auf einer ersten Stufe eine einheitliche gesetzliche Begrenzung der Kassenkreditaufnahme.
Nach ihr dürfen Kassenkredite nur bis zu dem in der
Haushaltssatzung
festgelegten Höchstbetrag aufgenommen werden. Und sie dürfen nur dann bis zu dieser Höhe aufgenommen werden, wenn keine anderen
Mittel (für die Kasse) zu Verfügung stehen (siehe § 89 Gemeindeordnung Baden-Württemberg, Art. 73 (1) Gemeindeordnung für den
Freistaat Bayern, § 84 (2) Sächsische Gemeindeordnung, § 16 (1) Gesetz über die kommunale Doppik Thüringen, § 114 l Hessische
Gemeindeordnung, § 94 (1) Niedersächsische Gemeindeordnung, § 102 Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt, § 95 i Gemeindeordnung für
Schleswig-Holstein, § 89 (2) Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 105 (2) Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz, § 94
(1) Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland, § 53 (2) Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern). Einzig das Land
Brandenburg weicht von dieser Schranke ab. Hier ist die Festlegung eines Höchstbetrages in der Haushaltssatzung entfallen.
Die Aufnahme von Kassenkrediten wird nur noch an einen Beschluss der Gemeindevertretung gebunden. Der jeweilige Beschluss über
die Höhe der Kassenkredite ist gegenüber der
Kommunalaufsichtsbehörde anzuzeigen
(siehe Erläuterungen zum Gesetzentwurf zur Änderung der Kommunalverfassung Brandenburg - Drs. 4/5056 (Seite 65)).
Die in benannten zwölf Ländern gültige Beschränkung der Kassenkredite auf den Höchstbetrag in der Haushaltssatzung ist nur
eine schwache Grenze. Die Festlegung des Höchstbetrages hängt von den Entscheidungen der Verantwortlichen in den jeweiligen
Kommunen ab und hat daher allenfalls den Charakter einer freiwilligen Selbstbegrenzung. Daher haben insb. die heute von geringen
Kassenkreditniveaus betroffenen Länder, namentlich Baden-Württemberg, Bayern, Sachsen und Thüringen, weitere Schranken im
Kontext der Kassenkreditaufnahme etabliert. Daneben haben auch die Länder Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern, beides Länder
mit zumindest mancherorts größeren kommunalen Kassenkreditniveaus, den Mut aufgebracht, ebenfalls restriktive Kassenkredit-Schuldenbremsen
aufzustellen (siehe Abbildung 2).
Im Kommunalkassenkredit-Krisentrio, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und dem Saarland, finden sich hingegen bis dato keine
restriktiven Kassenkreditbremsen. Im einwohnerschwächsten Flächenland, dem Saarland, begünstigen gar die Kassenkreditregelungen
die Aufnahme dieser Schuldenart. So heißt es u.a. in § 94 (2) Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland:
"Ist aufgrund des Haushaltssanierungsplans [...] erkennbar, dass ein
Haushaltsausgleich in konkret absehbarer Zeit nicht möglich ist,
kann die Gemeinde Kredite zur Liquiditätssicherung mit Laufzeiten über das Haushaltsjahr hinaus aufnehmen, soweit dies wirtschaftlich
geboten ist."
Und § 16 (2) Kommunalhaushaltsverordnung Saarland definiert:
"Übersteigen die Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit die Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit,
ist der hierdurch sich ergebende Überschuss nach Abzug der für die Tilgung von
Investitionskrediten erforderlichen
Auszahlungen zur Verminderung von Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen zur Liquiditätssicherung zu verwenden."
Ende 2009 ist das Saarland das einzige Flächenland, in welchem die Kassenverstärkungskredite der Gemeinden, Gemeindeverbände
und kameral buchenden
Zweckverbände ein höheres Niveaus ausweisen, als die
Kreditmarktschulden des
Kernhaushaltes
(1350 Euro je Einwohner zu 967 Euro je Einwohner). Vor dem Hintergrund der bestehenden gesetzlichen Regelungen
dürfte sich diese Entwicklung weiter fortsetzen.
Neben den konkreten Begrenzungsregelungen für die Aufnahme von Kassenkrediten kommt es noch an einer weiteren Stelle zu einer
Eindämmung dieser Schulden. Die Haushaltsausgleichregelungen für die Ergebnisebene führen zu einer indirekten Begrenzung der
Kassenkreditaufnahme. Zwar werden Kassenkredite auf der Finanz- und Vermögensebene erfasst, der aus ihnen resultierende
Zinsaufwand sowie die anteiligen Personal- und Sachaufwendungen für das Schuldenmanagement (die gerade bei Kassenkrediten
nicht unerheblich sein sollten) wird aber auch für den
Ergebnishaushalt bzw. die
Ergebnisrechnung relevant. Ceteris paribus
dürfen Kassenkredite hier nur so hoch sein, dass trotz der aus ihnen resultierenden Zinsaufwendungen der Haushaltsausgleich im Ergebnis noch gelingt. Die
Haushaltsausgleichswaage muss im Gleichgewicht bleiben (siehe nachfolgende Abbildung 4, in welcher der Zusammenhang grafisch illustriert
wird; die Zinsaufwendungen sind zur Kenntlichmachung rot markiert).
An dieser Stelle ist entscheidend, wie die entsprechenden Haushaltsausgleichregelungen gestaltet sind. Diese Regelungen
(inkl. gültiger Stufenkonzepte, die bei Verfehlen des Haushaltsausgleiches eintreten) unterscheiden sich in der Praxis
wiederum signifikant zwischen den einzelnen Flächenländern.
Informationen zu den heterogenen kommunalen Haushaltsausgleichregelungen auf Grundlage des neuen Haushaltsrechts können
nachfolgender, online zugänglicher Publikation entnommen werden:
» Einführung und Weiterentwicklung des neuen kommunalen Haushalts- und
Rechnungswesens unter besonderer Berücksichtigung des ethischen Leitbilds der
intergenerativen Gerechtigkeit
Autoren: Andreas Glöckner, Marc Gnädinger, Thomas Grieger
Ein umfassendes Informationsangebot zum Stand sowie zur Entwicklung der Kommunalverschuldung
in den Flächenländern auf Basis finanzstatistischer Daten finden Sie hier:
» Staatsverschuldung in Deutschland
Hrsg.: HaushaltsSteuerung.de
|
|
|
