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Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft


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Doppik

Die Doppik ist ein Kunstwort, das allgemein ein auf der doppelten Buchführung basierendes Rechnungssystem beschreibt. Die Doppik bezeichnet hierbei per Definition sowohl die doppelte Buchführung im kaufmännischen Bereich als auch im Bereich der öffentlichen Verwaltung. Der Begriff wird jedoch i.d.R. im Kontext des öffentlichen Sektors verwendet.

Die Endung des Kunstworts "Doppik" ist hierbei angelehnt an ihr Pendant, die "Kameralistik". Der Begriff der Doppik wird darüber hinaus häufig als Abkürzung interpretiert. Vergleichsweise häufig wird Doppik hierbei als "Doppelte Buchführung in Konten" (teilweise auch: "Doppelte Buchführung in Konten Soll und Haben") ausgeschrieben. In Bezug auf Kommunen steht die Abkürzung in seltenen Fällen auch für "Doppelte Buchführung in Kommunen". Ebenfalls eher selten verwendet man den Begriff Doppik als Abkürzung für "Doppelte Buchführung in Körperschaften". Zum Teil wird das Kunstwort Doppik auch als begriffliche Verknüpfung von "Doppelter Buchführung" und "Logik" angesehen.

Ist im öffentlichen Sektor vom Begriff der Doppik die Rede, so ist hiermit i.d.R. das Neue Öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen (NÖHR) gemeint, welches auf dem System der doppelten Buchführung basiert und idealtypischerweise den Charakter einer Integrierten Verbundrechnung (IVR) hat. Beim Neuen Öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen handelt es sich um ein Konzept, das v.a. Haushaltsplanung, Steuerung, Buchführung und Rechnungswesen öffentlicher Gebietskörperschaften modernisieren soll. Die genaue haushaltsrechtliche Ausgestaltung des Reformkonzepts unterscheidet sich von Bundesland zu Bundesland sowohl auf der kommunalen Ebene als auch auf Ebene der Landesverwaltung. Ebenso sind die einzelnen Bundesländer bei der Reformierung ihres Haushalts- und Rechnungswesens unterschiedlich weit fortgeschritten. Je nach Bundesland sind ferner spezielle (Alternativ-)Bezeichnungen für die Doppik gebräuchlich. Konkret werden auf kommunaler Ebene insbesondere folgende Bezeichnungen für das jeweilige Doppik-Reformprojekt genutzt:

- Baden-Württemberg: Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR)
- Bayern: Neues Kommunales Finanzwesen (NKFW)
- Brandenburg: Kommunale Doppik
- Hessen: Neues Kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem (NKRS)
- Mecklenburg-Vorpommern: Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR)
- Niedersachen: Neues Kommunales Rechnungswesen (NKR)
- Nordrhein-Westfalen: Neues Kommunales Finanzmanagement (NKF)
- Rheinland-Pfalz: Kommunale Doppik
- Saarland: Neues Kommunales Rechnungswesen (NKR)
- Sachsen: Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR)
- Sachsen-Anhalt: Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR)
- Schleswig-Holstein: Neues Kommunales Rechnungswesen (NKR)
- Thüringen: Neues Kommunales Finanzwesen (NKF)

Eine ähnliche Begriffsvielfalt findet sich auch bei den Doppik-Reformprojekten auf Landesebene. Die Freie und Hansestadt Hamburg spricht vom Projekt Doppik. Die hierauf aufbauenden Projekte in Hamburg tragen folgende Bezeichnungen: Neues Haushaltswesen Hamburg (NHH), Neues Ressourcenverfahren (NRV), Strategische Neuausrichtung des Haushaltswesens (SNH). In der Freien Hansestadt Bremen spricht man vom Integrierten öffentlichen Rechnungswesen (IÖR). Das Reformprojekt in Hessen heißt Neue Verwaltungssteuerung (NVS). In Nordrhein-Westfalen lautet die Bezeichnung "Einführung von Produkthaushalten zur Outputorientierten Steuerung. Neues Rechnungswesen" (EPOS.NRW).

Der Haushaltsplan (Kernverwaltung) untergliedert sich in der Doppik primär in Finanzhaushalt und Ergebnishaushalt, welche ihrerseits noch einmal in Teilhaushalte unterteilt werden. Ergänzend kann freiwillig eine Planbilanz erstellt werden. Die Rechnungslegung erfolgt in der Doppik insb. über den doppischen Jahresabschluss. Der doppische Jahresabschluss für die Kernverwaltung basiert im Kern auf dem Drei-Komponenten-Modell (DKM), welches sich aus Finanzrechnung, Ergebnisrechnung und Bilanz/Vermögensrechnung zusammensetzt. Hinzu kommen noch die Teilrechnungen als Rechnungslegungspendant zu den Teilhaushalten. Der Jahresabschluss wird ergänzt durch den Lagebericht. Zusätzlich zum Jahresabschluss ist ferner ein Gesamt-/Konzernabschluss aufzustellen, der den Jahresabschluss der Kernverwaltung mit den Jahresabschlüssen der Auslagerungen in konsolidierter Form zusammenfasst.

Doppik: Haushaltsplan, Jahresabschluss, Konzernabschluss

Charakteristisch für das doppische Buchführungssystem ist, dass jede durch einen Geschäfts- bzw. Verwaltungsvorfall verursachte Buchung mindestens zwei Konten berührt. Darüber hinaus ist es in der Doppik per Definition möglich, den Periodenerfolg auf zweierlei Art zu ermitteln: Erstens anhand des Saldos der Ergebnisrechnung und zweitens, indem das Eigenkapital der Vorjahresbilanz mit dem Eigenkapital der aktuellen Bilanz verglichen wird.

Ziele der Doppik sind vor allem die Gewährleistung der Generationengerechtigkeit (insb. durch Abbildung des Ressourcenverbrauchs in Verbindung mit der Integration spezifischer Haushaltsausgleichsregelungen zum Ergebnisausgleich), eine erhöhte Transparenz für den Bürger und andere Anspruchsgruppen (z.B. durch Aufstellung einer Bilanz sowie eines Gesamt-/Konzernabschluss), eine effizientere und effektivere öffentliche Leistungserstellung sowie eine verbesserte Steuerung durch Rat und Verwaltung (z.B. durch Nutzung der Budgetierung in Verbindung mit output-/wirkungsorientierten Zielen und Kennzahlen im Produkthaushalt).

Wichtige Motive der Doppik-Einführung

Der Anspruch an die Sicherstellung der Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft durch Einführung der Doppik rührt daher, dass die Doppik - im Gegensatz zur Kameralistik - erstmals Ressourcenaufkommen und Ressourcenverbrauch vollständig und periodengerecht in Form von Erträgen und Aufwendungen erfasst und in Haushaltsplanung und Rechnungslegung abbildet. Erträge und Aufwendungen werden hierbei im Ergebnishaushalt geplant. Die Rechnungslegung über die tatsächlich realisierten Erträge und Aufwendungen erfolgt in der Ergebnisrechnung.

Das ethische Leitbild der Generationengerechtigkeit fordert konkret, dass das Ressourcenaufkommen einer Periode ausreichen muss, um den Ressourcenverbrauch dieser Periode zu decken. Übertragen auf die Haushaltsplanung bzw. die Rechnungslegung bedeutet dies, dass Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung in Erträgen und Aufwendungen regelmäßig ausgeglichen sein müssen, um von einer generationengerechten Haushaltspolitik sprechen zu können. Entsprechende Regelungen über den Haushaltsausgleich in Erträgen und Aufwendungen finden sich im doppischen Kommunalhaushaltsrecht aller Länder. Wird diesen haushaltsrechtlichen Vorschriften über die dauerhafte Erreichung des Haushaltsausgleichs in Erträgen und Aufwendungen entsprochen, so ist per Definition sichergestellt, dass finanzwirtschaftlich nicht auf Kosten künftiger Generationen gelebt wird. Gelingt der Ergebnisausgleich demgegenüber dauerhaft nicht, so wird keine generationengerechte Haushaltspolitik betrieben. In der Kameralistik können Aussagen über die Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft im Vergleich dazu faktisch nicht getroffen werden, da insb. der Ressourcenverbrauch nicht vollständig und periodengerecht abgebildet wird. Im kameralen Rechnungssystem steuern Politik und Verwaltung rein zahlungsorientiert (Einnahmen und Ausgaben) und demzufolge im Hinblick auf das ethische Leitbild der Generationengerechtigkeit "im Dunkeln".

Transparenzverbesserungen in der Doppik rühren - neben der zuvor angesprochenen Abbildung von Ressourcenverbrauch und Ressourcenaufkommen - insb. von der Aufstellung einer Bilanz für die Kernverwaltung her. Die Bilanz der Kernverwaltung einer Gebietskörperschaft stellt erstmals das gesamte Vermögen (Anlage- und Umlaufvermögen) den gesamten Schulden (Verbindlichkeiten und Rückstellungen) gegenüber. Auf Basis dieser Informationen ist es im Vergleich zur Kameralistik für Mandatsträger, Verwaltungsmitarbeiter, Bürger, ortsansässiges Unternehmen etc. leichter, die finanzielle Situation der Kernverwaltung der Gebietskörperschaft zu beurteilen.

Ein Problem besteht indes bei reiner Betrachtung der Kernverwaltung darin, dass ausgelagerte Einheiten (z.B. öffentliche Unternehmen) keine genügende Berücksichtigung finden. Derartige Auslagerungen machen bei manchen Gebietskörperschaften einen erheblichen Teil der öffentlichen Aufgabenerfüllung aus. Dem Problem der Nicht-Berücksichtigung von Auslagerungen wird in der Doppik durch Aufstellung eines Konzern-/Gesamtabschlusses Abhilfe geschaffen. Dieser fasst den Jahresabschluss der Kernverwaltung mit den Jahresabschlüssen der Auslagerungen in konsolidierter Form zusammen und gibt damit ein vollständiges Bild von der Schulden-, Vermögens-, Finanz- und Ertragslage des Konzerns Gebietskörperschaft. Dies erhöht die Transparenz der finanziellen Gesamtsituation der Gebietskörperschaft. Aus der Aufstellung eines Konzern-/Gesamtabschlusses ergeben sich daneben auch verbesserte Möglichkeiten der Beteiligungs-/Konzernsteuerung. Eine konsolidierte Zusammenfassung der finanzwirtschaftlichen Informationen von Kernverwaltung und Auslagerungen fehlt demgegenüber im traditionellen kameralen System.

Je nach Ebene, auf der die Doppik Anwendung findet, wird unterschieden zwischen:
- staatliche Doppik (Bund, Länder)
- kommunale Doppik (Gemeinden, Städte, Kreise, weitere Gemeindeverbände)

Im Zuge der Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland soll insbesondere auf kommunaler Ebene die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik erfolgen. Diese Umstellung wurde in einigen Bundesländern bereits weitestgehend vollzogen, während sich andere Bundesländer diesbezüglich noch im Umstellungsprozess befinden oder den Kommunen eine Wahlmöglichkeit zwischen der Doppik und der einfachen oder erweiterten Kameralistik einräumen.

Die erste Kommune, die in Deutschland auf die Doppik umstellte, war die baden-württembergische Stadt Wiesloch. Die Stadt Wiesloch begann 1994 mit dem Umstieg auf die Doppik und stellte 1996 die Eröffnungsbilanz auf. Seit 1999 wird ausschließlich doppisch gebucht.

Schritt für Schritt beginnen auch die ersten Bundesländer mit der Einführung der Doppik. Das erste deutsche Bundesland, welches die Doppik eingeführt hat, ist die Freie und Hansestadt Hamburg. Im Rahmen des Projekts Doppik wurde zum Stichtag 1.1.2006 die Eröffnungsbilanz aufgestellt. Der erste doppische Jahresabschluss wurde für das Rechnungsjahr 2006 erstellt. Ein Rechnungsjahr später folgte der erste Konzernabschluss. Der erste doppische Haushaltsplan ist in Hamburg für die Haushaltsjahre 2015/16 vorgelegt worden. Das Flächenland, das bei der Einführung der Doppik in der Landesverwaltung am Weitesten fortgeschritten ist, ist das Bundesland Hessen. Hessen veröffentlichte auf den Stichtag 1.1.2009 die erste Eröffnungsbilanz. Der erste Gesamtabschluss ist für das Rechnungsjahr 2009 aufgestellt worden.

Der Bund plant seinerseits nicht auf die Doppik umzustellen. Vielmehr sieht das Reformkonzept des Bundesfinanzministeriums die Umstellung auf eine "moderne" (erweiterte) Kameralistik vor.

In der Privatwirtschaft ist die (kaufmännische) Doppik bereits das dominierende Buchführungssystem. Lediglich Kleingewerbetreibende und Angehörige der freien Berufe dürfen noch auf das System der einfachen Buchführung zurückgreifen.

Auf EU-Ebene wird aktuell unter dem Schlagwort der "EPSAS" eine EU-weite Harmonisierung der öffentlichen Rechnungslegungsstandards auf Grundlage der (doppischen) IPSAS diskutiert.

Siehe auch:
- Erfahrungsbericht der Stadt Wiesloch zur Doppik-Einführung
- Weitere Doppik-Praxisberichte aus Sicht von Politik und Verwaltung
- Haushaltsreformen in Deutschland (Bund, Länder, Kommunen)
- Linksammlung zu doppischen Haushaltsplänen deutscher Kommunen
- Linksammlung zu doppischen Jahresabschlüssen (Bundesländer und Kommunen)
- Linksammlung zu Eröffnungsbilanzen (Bundesländer und Kommunen)
- Linksammlung zu Gesamt-/Konzernabschlüssen (Bundesländer und Kommunen)
- Blog-Einträge zum Thema "Doppik"
- Blog-Einträge zum Thema "EPSAS"
- Aufsätze zum Neuen Haushalts- und Rechnungswesen
- Vorträge/Präsentationen zum Neuen Haushalts- und Rechnungswesen



Weitere Informationen:
» Doppik-Studie.de - Studie der Universität Hamburg zum Mehrwert der kommunalen Doppik
» EPSAS.eu - Harmonisierte europäische Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor


©  Andreas Burth, Marc Gnädinger