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HaushaltsSteuerung.de » Weblog » Steuerschwache Gemeinden in Hessen ohne Kassenkreditschulden

Steuerschwache Gemeinden in Hessen ohne Kassenkreditschulden
4. September 2015  |  Autor: Andreas Burth



Kassenkredite gelten gemeinhin als eine besonders problematische Verschuldungsform, da sie für laufende Ausgaben aufgenommen werden, nicht durch Vermögenswerte gedeckt sind und einem hohen Zinsänderungsrisiko unterliegen. Ihr eigentlicher Zweck ist die kurzfristige Liquiditätssicherung. Die Kassenkreditbestände müssten daher eigentlich (die meiste Zeit des Jahres) bei null Euro liegen. Werden sie indes zur Dauereinrichtung liegt eine Zweckentfremdung vor. Insbesondere hohe Kassenkreditniveaus (z.B. über 500 Euro je Einwohner) sind ein typischer Indikator für eine finanzielle Krisensituation. Je höher die dauerhaften Kassenkreditbestände sind, desto höher ist mithin das Ausmaß, zu dem die betreffende Kommune in der Vergangenheit über ihre Verhältnisse gelebt hat.

In vielen Kommunen in Hessen (und auch in anderen Bundesländern, wie z.B. dem Saarland, Nordrhein-Westfalen oder Rheinland-Pfalz) sind Kassenkredite inzwischen zu einer Dauereinrichtung auf hohem Niveau geworden. Als Ursache für die dauerhafte Aufnahme von Kassenkrediten wird häufig auf die schwierigen Rahmenbedingungen verwiesen. Besonderer Beliebtheit erfreuen sich als Begründung für Haushaltsprobleme z.B. die (zu niedrigen) Einnahmen. Dieser Begründungsansatz soll im vorliegenden Beitrag kritisch beleuchtet werden. Konkret wird untersucht, ob es in Hessen kreisangehörige Gemeinden gibt, die zwar deutlich unterdurchschnittliche Netto-Steuereinnahmen haben, aber dennoch im Kernhaushalt ohne Kassenkredite auskommen.

Um zu bestimmen, welche Gemeinden niedrige Netto-Steuereinnahmen haben, sind die 421 kreisangehörigen Gemeinden in einem ersten Schritt in folgende Einwohner-Größenklassen gruppiert worden:
- bis 2.999 Einwohner
- 3.000 bis 4.999 Einwohner
- 5.000 bis 6.999 Einwohner
- 7.000 bis 9.999 Einwohner
- 10.000 bis 14.999 Einwohner
- 15.000 bis 19.999 Einwohner
- 20.000 bis 49.999 Einwohner
- ab 50.000 Einwohner (Sonderstatusstädte)

Für die Bildung der Einwohner-Größenklassen wurden die Einwohnerzahlen zum 30.6.2014 auf Basis des Zensus 2011 zugrundegelegt. Eine Unterteilung in Einwohner-Größenklassen wird durchgeführt, da kleinere Gemeinden z.B. aufgrund von Unterschieden in der Aufgabenstruktur (zentralörtliche Funktionen etc.) nur begrenzt mit ihren größeren Pendants vergleichbar sind.

In einem zweiten Schritt sind die einzelgemeindlichen Netto-Steuereinnahmen der Jahre 2013 und 2014 analysiert worden. Aus den beiden Jahren ist ein Pro-Kopf-Durchschnittswert berechnet worden, um Einmaleffekte eines einzelnen Jahres zumindest in Teilen zu nivellieren. Ausgewählt wurden je Einwohner-Größenklasse diejenigen 20 Prozent, die im Pro-Kopf-Ranking die niedrigsten durchschnittlichen Netto-Steuereinnahmen der Jahre 2013 und 2014 hatten. Hat eine Größenklasse also z.B. 50 Gemeinden, so werden diejenigen zehn Gemeinden ausgewählt, die bei den Pro-Kopf-Netto-Steuereinnahmen im Zwei-Jahres-Durchschnitt die niedrigsten Werte berichten. Die Höhe der Pro-Kopf-Netto-Steuereinnahmen wird maßgeblich durch die durchschnittliche Wirtschaftskraft der Bürger und Unternehmen in einer Gemeinde bestimmt. Je höher die Wirtschaftskraft vor Ort ist, desto höher sind tendenziell die Pro-Kopf-Netto-Steuereinnahmen (und umgekehrt).

In Tabelle 1 werden die einschlägigen Gemeinden größenklassenspezifisch nach den Netto-Steuereinnahmen in aufsteigender Reihenfolge aufgelistet, d.h. die jeweils zuerst genannte ist die Gemeinde mit den niedrigsten Netto-Steuereinnahmen je Einwohner, die zweitgenannte hat die zweitniedrigsten Netto-Steuereinnahmen je Einwohner usw.

Auflistung der im Durchschnitt der Jahre 2013 und 2014 steuerschwächsten, kreisangehörigen Gemeinden in Hessen nach Einwohner-Größenklassen

In Schritt 3 wird untersucht, welche der zuvor genannten 84 kreisangehörigen Gemeinden zum Stichtag 31.12.2014 im Kernhaushalt kassenkreditschuldenfrei sind. Insgesamt trifft dies auf 20 Gemeinden zu. Dies entspricht einem Anteil von 23,8 Prozent. Keine der 20 Gemeinden ist Teilnehmer am kommunalen Schutzschirm des Landes Hessen (d.h. die Kassenkreditfreiheit liegt in keiner der Gemeinden in Entschuldungshilfen des Landes begründet). Alle 20 steuerschwachen Gemeinden ohne Kassenkredite sind in Tabelle 2 in der alphabetischen Sortierung aufgelistet. Für die 20 Gemeinden ist festzustellen, dass sie trotz Nachteilen auf der Einnahmeseite nicht über ihre Verhältnisse leben. Unter dem Vorbehalt etwaiger in den Zahlen nicht zum Ausdruck kommender Sondereffekte (z.B. hohe Steuereinnahmen in Vorjahren), die einer vertieften Analyse bedürften, sind die 20 Gemeinden als beispielgebend anzusehen.

Insgesamt gibt es in Hessen 421 kreisangehörige Gemeinden. Davon sind zum 31.12.2014 128 Gemeinden kassenkreditschuldenfrei (30,4 Prozent). Der Anteil der kassenkreditschuldenfreien Gemeinden insgesamt ist damit nicht extrem viel höher als der Anteil in der Teilgruppe der steuerschwachen Gemeinden (23,8 Prozent).

Interessant ist ferner die Beobachtung, dass es - von zwei Ausnahmen abgesehen - in allen Größenklassen mindestens eine Gemeinde gibt, die trotz ihrer Steuerschwäche kassenkreditschuldenfrei ist. Eine Ausnahme sind die Sonderstatusstädte. Bedingt durch die Fallzahl von nur einer Stadt, die unter die 20-Prozent-Gruppe fällt, lassen sich für die Gruppe der Sonderstatusstädte allerdings kaum verallgemeinerbare Ergebnisse ableiten. Einzig die Größenklasse "3.000 bis 4.999 Einwohner" hat trotz einer größeren Fallzahl von Gemeinden keine einzige kassenkreditschuldenfreie Gemeinde.

Neben den 20 steuerschwachen, kassenkreditfreien Gemeinden, gibt es weitere steuerschwache Gemeinden, mit geringen Kassenkreditbeständen: Steuerschwache Gemeinden mit Kassenkreditschulden von unter 100 Euro je Einwohner sind Bad Wildungen (16 Euro je Einwohner bei 16.663 Einwohnern), Frielendorf (68 Euro je Einwohner bei 7.327 Einwohnern) und Hilders (51 Euro je Einwohner bei 4.595 Einwohnern). Mit Hilders hat die oben angesprochene Größenklasse "3.000 bis 4.999 Einwohner" damit zumindest eine steuerschwache Gemeinde mit einem niedrigen Kassenkreditbestand.

Besonders hervorgehoben seien an dieser Stelle ferner Ludwigsau und Künzel. Die zwei Gemeinden sind in ihrer Größenklasse sogar jeweils die Gemeinde mit den niedrigsten Netto-Steuereinnahmen je Einwohner - beide haben dennoch keine Kassenkredite. Die Gemeinde Ottrau hat in ihrer Größenklasse die zweitniedrigsten Netto-Steuereinnahmen, gleiches gilt für Pohlheim. Flieden und Breitenbach am Herzberg haben jeweils den drittniedrigsten Pro-Kopf-Wert bei den Netto-Steuereinnahmen. Damit ist festzustellen, dass selbst unter den extremsten Fällen noch Gemeinden ohne Kassenkredite sind.

Auflistung der steuerschwachen, kreisangehörigen Gemeinden ohne Kassenkredite im Kernhaushalt zum 31.12.2014 in Hessen nach Einwohner-Größenklassen

Die Ergebnisse zeigen, dass Kassenkreditschuldenfreiheit möglich ist - auch bei geringen Netto-Steuereinnahmen. Zwar machen hohe Steuereinnahmen es zweifelsfrei einfacher, ohne Kassenkredite auszukommen. Zugleich wecken sie aber auch Begehrlichkeiten, die in schlechteren Zeiten zu Haushaltsdefiziten und damit zu Kassenkrediten führen können, wenn nicht rechtzeitig gegengesteuert (Erträge/Einnahmen erhöhen bzw. Aufwendungen/Ausgaben senken) wird.

Letztlich können es aber auch die steuerschwächsten Gemeinden schaffen, kassenkreditschuldenfrei zu bleiben. Dies gilt prinzipiell unabhängig von der Größenklasse. Anzuregen ist, dass höher verschuldete Gemeinden von denjenigen Gemeinden lernen, die es offenbar besser machen.

Es erscheint an dieser Stelle durchaus interessant, die besagten 20 steuerschwachen Gemeinden ohne Kassenkredite hier etwas genauer zu betrachten. Die Tabellen 3 und 4 enthalten daher eine Reihe von Daten zu den Gemeinden. In Tabelle 3 werden v.a. Daten berichtet, die Finanzcharakter haben. Tabelle 4 gibt darüber hinaus einige weitere allgemeine, nicht unmittelbar finanzbezogene Informationen.

Im Durchschnitt aller 421 hessischen Gemeinden im kreisangehörigen Raum liegen die Investitionskredite (im vorliegenden Beitrag stets inkl. Wertpapierschulden) bei 1.167 Euro je Einwohner. 14 von 20 steuerschwachen Gemeinden (70,0 Prozent) haben somit neben ihrer Kassenkreditschuldenfreiheit auch unterdurchschnittlich hohe Bestände an Investitionskrediten. Sechs Gemeinden (30,0 Prozent) liegen über dem Durchschnittswert. Die mit Abstand höchsten Investitionskredite im Kernhaushalt hat hier die Gemeinde Ottrau mit 3.985 Euro je Einwohner. Schuldenstände in einer solchen Größenordnung sind als hoch zu kategorisieren.

Im Kontext der Investitionskredite ist allerdings darauf hinzuweisen, dass diese anders zu bewerten sind als Kassenkredite. Zum einen sind sie durch Vermögenswerte gedeckt. Einschränkend ist hier allerdings auch darauf hinzuweisen, dass es kommunale Vermögensgegenstände gibt, die nicht oder nur schwer veräußerbar sind (z.B. Straßen, Brücken, Schulgebäude), ohne die kommunale Leistungserstellung zu beeinträchtigen. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von sog. nicht-realisierbarem Vermögen. Zum zweiten können die Investitionskredite in gebührenrechnenden Einrichtungen (z.B. Wasser, Abwasser, Friedhof) aufgenommen worden sein. Im Falle kostendeckender Gebühren belastet diese Schuldenart den Gemeindehaushalt nicht. Nur bei Gebühren, die entgegen der rechtlichen Vorgaben nicht kostendeckend sind, ist ein Teil des Zinsdienstes über den Gemeindehaushalt aus Steuermitteln zu finanzieren. Generell ist in Gebührenhaushalten eine vollständige Kostendeckung anzustreben (inkl. kalkulatorischer Kosten).

Aus der Kassenkreditschuldenfreiheit der Gemeinden mit überdurchschnittlich hohen Investitionskrediten lässt sich die Vermutung ableiten, dass der Zinsdienst für die Investitionskredite den Haushalt nur in dem Maße belastet, wie er für die Gemeinde noch tragbar ist. Andernfalls hätte die Gemeinde ja zur Finanzierung des Schuldendienstes Kassenkredite aufnehmen müssen.

Tabelle 3 berichtet auch die Realsteuerhebesätze des Jahres 2014. Im arithmetischen Mittel liegen die 20 steuerschwachen Gemeinden bei Hebesätzen von 296,75 Prozent bei der Grundsteuer A, 301,75 Prozent bei der Grundsteuer B und 350,00 Prozent bei der Gewerbesteuer. Im Vergleich dazu liegt das arithmetische Mittel aller 421 kreisangehörigen Gemeinden in Hessen 2014 bei folgenden Werten: 329,25 Prozent bei der Grundsteuer A, 346,25 Prozent bei der Grundsteuer B und 359,32 Prozent bei der Gewerbesteuer. Die Hebesätze der 20 Gemeinden sind damit eher unterdurchschnittlich, was in Teilen auch die niedrigen Netto-Steuereinnahmen je Einwohner erklärt. Zugleich zeigen die Hebesätze, dass ein Großteil der 20 Gemeinden - sofern nötig - zusätzliche Ertragspotenziale erschließen kann, ohne überdurchschnittliche Hebesätze festsetzen zu müssen. Dies gibt ihnen zusätzliche Handlungsspielräume.

Eine denkbare Erklärung für die niedrigen Hebesätze sind die geringen Schuldenstände. Während hoch verschuldete Gemeinden einen Teil ihrer Steuereinnahmen für die Zinsausgaben aufwenden müssen (und daher auch höhere Hebesätze festsetzen müssen), können gering verschuldete Gemeinden ihre Bürger über niedrige Hebesätze entlasten (ähnlich einer Bürgerdividende für die Sparbemühungen der Vergangenheit).

Allgemeine Finanzdaten zu den 20 steuerschwachen, kreisangehörigen Gemeinden in Hessen ohne Kassenkredite im Kernhaushalt zum 31.12.2014

Neben obigen Finanzdaten lassen sich auch aus den nicht unmittelbar finanzbezogenen Informationen in Tabelle 4 einige interessante Erkenntnisse ableiten. Zum einen ist im Hinblick auf die Landkreis-Zugehörigkeit festzustellen, dass elf von 21 Landkreisen mindestens eine der 20 steuerschwachen Gemeinden ohne Kassenkredite beheimaten. Die 20 Gemeinden treten damit nicht stark konzentriert in wenigen Landesteilen auf, sondern verteilen sich relativ breit. Die höchste Fallzahl hat der Landkreis Fulda mit vier Gemeinden. Der Schwalm-Eder-Kreis zählt drei Gemeinden. Eine Fallzahl von zwei haben die Landkreise Hersfeld-Rotenburg, Kassel, Limburg-Weilburg und Waldeck-Frankenberg.

Als arithmetisches Mittel der 421 Einzelwerte im kreisangehörigen Raum in Hessen ergibt sich eine durchschnittliche Gemeindefläche von 47,65 Quadratkilometern und eine durchschnittliche Einwohnerdichte von 319,91 Einwohnern je Quadratkilometer. Hinsichtlich der Gemeindefläche findet sich in den 20 steuerschwachen Gemeinden eine große Bandbreite. Sie reicht von 20,77 Quadratkilometern in Münster bis 123,98 Quadratkilometern in Korbach. In elf von 20 Gemeinden ist die Gemeindefläche größer als der hessische Durchschnittswert, in neun Gemeinden ist er kleiner. Bezüglich der Bevölkerungsdichte ist eine breite Streuung von 41,53 Einwohnern je Quadratkilometer in Breitenbach am Herzberg bis 677,00 Einwohnern je Quadratkilometer in Münster festzustellen. Im Vergleich zum hessischen Durchschnittswert ist die Zersiedelung allerdings eher größer (niedrigere Einwohnerdichte). Nur drei Gemeinden (Künzell, Münster und Pohlheim) sind dichter besiedelt als der hessische Durchschnitt.

Häufig wird von zersiedelten Gemeinden (geringe Einwohnerdichte) darauf verwiesen, dass ihnen hieraus besondere Lasten entstehen (z.B. Unterhaltung einer größeren Infrastruktur). Die vorliegende Untersuchung vermag die Frage eventueller Zersiedelungslasten weder zu beweisen noch zu widerlegen (dies war auch nicht das Ziel des Beitrags). Die Beobachtung, dass die steuerschwachen Gemeinden ohne Kassenkredite tendenziell stärker zersiedelt sind, zeigt aber, dass die Zersiedelung offenbar nicht als Ausrede für hohe Kassenkreditbestände gelten kann. Die hier dargestellten Beispiele zeigen, dass auch zersiedelte Gemeinden ohne Kassenkredite auskommen können.

Eine breite Streuung findet sich ebenfalls bei der Anzahl der Stadt-/Ortsteile. Sie reicht von drei in Münster (hohe Zentralisierung) bis 16 in Vöhl (hohe Dezentralisierung). Zwar ist die Gliederung in Stadt-/Ortsteile über Gemeindegrenzen nicht immer vollständig vergleichbar - dennoch zeigen die Daten tendenziell, dass eine hohe oder niedrige Anzahl an Stadt-/Ortsteilen eher kein verallgemeinerungsfähiger Grund für die Höhe der Kassenkredite ist. Sowohl zentralisierte als auch dezentralisierte Gemeinden sind trotz ihre Steuerschwäche kassenkreditschuldenfrei.

Allgemeine, nicht finanzbezogene Informationen zu den 20 steuerschwachen, kreisangehörigen Gemeinden in Hessen ohne Kassenkredite im Kernhaushalt zum 31.12.2014

Letztlich zeigen vorstehende Analysen im Hinblick auf die Frage des Wirtschaftens ohne Kassenkredite v.a. eines: Wer will, der kann. Selbst schwierigen Rahmenbedingungen zum Trotz (z.B. geringe Netto-Steuereinnahmen, hohe Zersiedelung) ist es in Hessen möglich, einen Gemeindehaushalt ohne Kassenkredite zu führen. Es scheint zuvorderst eine Frage der Ausgabendisziplin zu sein, ob eine Gemeinde ohne Kassenkredite auskommt. Im Kern geht es schlicht darum, stets nur so viel auszugeben, wie man einnimmt.

Dies dürfte analog auch für alle übrigen Flächenländer gelten. Ein Beispiel für eine ähnliche Gemeinde in Nordrhein-Westfalen ist die rund 50.500 Einwohner zählende Stadt Ibbenbüren im Kreis Steinfurt. Im Durchschnitt der Jahre 2009 bis 2013 hat sie Brutto-Steuereinnahmen von 736 Euro je Einwohner (bei einem Landesdurchschnitt von 1.056 Euro je Einwohner). Dies ist v.a. unter zusätzlicher Berücksichtigung der Einwohnerstärke Ibbenbürens ein sehr niedriger Wert (einwohnerstarke Gemeinden haben tendenziell höhere Steuereinnahmen). 2013 hatte die Stadt Ibbenbüren auch die zweitniedrigsten Netto-Steuereinnahmen ihrer Größenklasse (siehe untenstehender Link). Selbst bei den Schlüsselzuweisungen ist die Stadt im arithmetischen Mittel der Jahre 2009 bis 2013 eher unterdurchschnittlich (292 Euro je Einwohner). Trotz der sehr schwierigen Einnahmesituation ist sie in den Jahren 2006 bis 2013 jeweils am Jahresende im Kernhaushalt kassenkreditfrei. Zum Stichtag 31.12.2012 ist sie unter Berücksichtigung der Schulden in Kernhaushalt und Auslagerungen (hier: Wertpapierschulden, Investitionskredite und Kassenkredite beim nicht-öffentlichen Bereich) zudem die am zweitniedrigsten verschuldete Stadt ihrer Größenklasse (siehe untenstehender Link). An Ibbenbüren zeigt sich einmal mehr, dass Gemeinden auch unter schwierigen Rahmenbedingungen ohne Kassenkredite auskommen können. Ferner wird deutlich, dass eine solche Leistung nicht nur von kleineren Gemeinden, sondern auch von größeren Städten (ab 50.000 Einwohner) erbracht werden kann.

» Rankings zu den Pro-Kopf-Steuereinnahmen 2013 der Städte und Gemeinden in NRW,
    Blog-Eintrag vom 13. Dezember 2014

    Autor: Andreas Burth

» Ranking zur Verschuldung der 374 kreisangehörigen Städte und Gemeinden in
    Nordrhein-Westfalen, Blog-Eintrag vom 8. August 2014

    Autor: Andreas Burth

Weitere Informationen speziell zu den hessischen Kommunalfinanzen können Sie z.B. unter folgenden Links abrufen.

» Verteilung der Netto-Steuereinnahmen der 426 Städte und Gemeinden in Hessen 2014
    nach Einwohnergrößenklassen, Blog-Eintrag vom 7. August 2015

    Autor: Andreas Burth

» Extremwerte bei der hessischen Kommunalverschuldung zum 31.12.2014, Blog-Eintrag
    vom 31. Juli 2015

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» Pro-Kopf-Schulden der Städte und Gemeinden in Hessen im Größenklassen-Vergleich,
    Blog-Eintrag vom 18. Juli 2015

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» Realsteuern 2014 in Hessen: Einzelgemeindlicher Vergleich von Aufkommen und
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» Schulden-Ranking der 421 kreisangehörigen Städte und Gemeinden in Hessen,
    Blog-Eintrag vom 2. September 2014

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