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Etatrecht
Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft
Etatrecht
Das Etatrecht (auch: Budgetrecht) ist definiert als das Recht einer Volksvertretung
(Bundestag, Landtag, Kreistag, Stadtrat etc.), den Haushaltsplan
der jeweiligen Gebietskörperschaft
festzustellen und zu beschließen. Die Beratungen der Volksvertretung über den zu Haushaltsplan fußen dabei auf dem
Haushaltsentwurf der Verwaltung/Exekutive, den die Volksvertretung prüft, ggf. ändert und schließlich beschließt.
Mittels des Haushaltsplans plant die Volksvertretung das Volumen der
Einnahmen/Erträge (z.B. aus
Steuern) sowie deren Verwendung (z.B.
Personalausgaben,
Investitionsausgaben).
Der beschlossene Haushaltsplan ist für die Verwaltung verbindlich.
Das Etatrecht wird auch als das "Königsrecht" einer Volksvertretung bezeichnet, da die Volksvertretung über den Haushaltsplan bzw. die darin
quantitativ,
qualitativ und
zeitlich zugeteilten
Finanzmitteln (Inputsteuerung) bzw. den zugeteilten Budgets und vereinbarten Zielen und Kennzahlen (Outputsteuerung) die Verwaltung steuern und politische Schwerpunkte setzen kann.
Neben dem Beschluss des Haushaltsplans zählt im weiteren Sinne auch die Kontrolle des
Haushaltsvollzugs zum Etatrecht einer Volksvertretung. Im Kontext der Haushaltskontrolle
steht der Volksvertretung hierbei insbesondere das Recht zu, zu überprüfen, ob die Verwaltung
den Haushaltsplan plangemäß ausgeführt hat und hierbei den Grundsätzen von
Sparsamkeit und
Wirtschaftlichkeit genügt hat. Die Volksvertretung wird bei der Haushaltskontrolle v.a. durch die von der
Rechnungsprüfung (z.B.
Bundesrechnungshof, Landesrechnungshof, Rechnungsprüfungsamt, Gemeindeprüfungsanstalt) erstellten Prüfberichte unterstützt.
Ferner ist neben dem Recht zur Feststellung/Beschlussfassung über den Haushaltsplan sowie dem Kontrollrecht im weiteren Sinne
auch das Recht zur Entlastung der Exekutive Teil des Etatrechts einer Volksvertretung.
Die herausragende Bedeutung des Etatrechts ergibt sich in einem demokratischen Gemeinwesen daraus, dass jedwedes öffentliches Handeln finanzielle
Auswirkungen hat. Demnach hat diejenige Institution, die über die Verwendung öffentlicher Mittel entscheidet, die Macht im Staate und
steuert das Handeln der öffentlichen Institutionen. In Anbetracht dessen, dass in einem demokratischen System alle Macht vom Volke ausgehen soll, steht demzufolge
auch das Etatrecht den gewählten Vertretern des Volkes zu. Um die besondere Bedeutung des Etatrechts hervorzuheben,
wird im Kontext des Etatrechts vom zuvor bereits angesprochenen "Königsrecht" einer Volksvertretung gesprochen.
Das Etatrecht wird durch die im Haushaltsrecht verankerten
Haushaltsgrundsätze
konkretisiert. Zu den für das Etatrecht bedeutsamen Haushaltsgrundsätzen zählen u.a. die Grundsätze der
sachlichen Spezialität, der
zeitlichen Spezialität, der
Jährlichkeit, der
Vollständigkeit, der
Einheit und der
Vorherigkeit.
Im Kontext des Grundsatzes der sachlichen Spezialität wird die Verwaltung von der Volksvertretung ermächtigt
Haushaltsmittel
nur für die im Haushaltsplan festgelegten Zwecke zu verwenden. Mit Hilfe des Grundsatzes der sachlichen
Spezialität kann die Volksvertretung die Verwaltung somit
inputorientiert steuern.
Eingeschränkt wird das Etatrecht durch die Deckungsfähigkeit,
eine Ausnahme vom Grundsatz der sachlichen Spezialität.
Das Konstrukt der Deckungsfähigkeit ermöglicht es der Verwaltung, Haushaltsmittel zwischen bestimmten Haushaltspositionen zu verschieben.
Im Zuge der
Haushaltsreformen
und des damit einhergehenden Übergangs von der Inputorientierung zur
Output-/Wirkungsorientierung,
erfährt auch der Grundsatz der sachlichen Spezialität Änderungen. So wird im output-/wirkungsorientierten System die Verwaltung zur
Bewirtschaftung eines
Budgets
ermächtigt. Die Grundlage der Ermächtigung eines Budgets ist hierbei jedoch nicht die
titelspezifischen
Konkretisierung von Verwendungszwecken für Haushaltsmittel, sondern vielmehr die Festlegung von
Zielen,
die von der Verwaltung(seinheit) mit dem zugeteilten Budget zu erreichen sind und deren Zielerreichungsgrad über geeignete
Kennzahlen operationalisiert wird.
Der Grundsatz der zeitlichen Spezialität stellt eine Konkretisierung des Etatrechts dar, da er vorschreibt, dass Haushaltsmittel nur bis zum Ende des
Haushaltsjahrs verausgabt werden dürfen. Zusammen mit dem Grundsatz der Jährlichkeit stellt der Grundsatz der zeitlichen
Spezialität damit sicher, dass die Volksvertretung zeitnah Einfluss auf das Verwaltungshandeln nimmt. Ein Problem des Grundsatzes der
zeitlichen Spezialität ist gleichwohl, dass durch seine strikte Anwendung ein Anreiz entsteht, die verbliebenen Haushaltsmittel zum Ende des Jahres in
unwirtschaftlicher
Form zu verausgaben, um im kommenden Jahr ein ebenso hohes Volumen an Haushaltsmitteln zugeteilt zu bekommen (sog.
Dezemberfieber).
Der Grundsätze der Vollständigkeit und Einheit sind etatrechtlich von Bedeutung, da über sie sichergestellt wird, dass alle
Verwaltungstätigkeiten mit finanziellen Auswirkungen vollständig in einem Haushaltsplan abgebildet werden. Dies soll die
Einrichtung von Schatten-/Nebenhaushalten verhindern und der Volksvertretung durch den Haushaltsplan ein möglichst umfassendes
Bild über das Verwaltungshandeln verschaffen.
In zahlreichen öffentlichen Gebietskörperschaften sind gleichwohl viele Einheiten öffentlicher Leistungserstellung in Form von
öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (FEU)
aus dem
Kernhaushalt ausgegliedert worden. Im alten
kameralen Rechnungssystem haben diese
Auslagerungen zu einer
Verminderung der Transparenz der Ertrags-, Finanz- und
Vermögenslage des gesamten "Konzerns
Gebietskörperschaft" (= Kernverwaltung + Auslagerungen) geführt, was zu einer Schwächung des Etatrechts führt. Im neuen
doppischen Rechnungssystem ist aus diesem Grund ein
Gesamt-/Konzernabschluss
aufzustellen, der die Auslagerungen mit der Kernverwaltung in
konsolidierter Form darstellt und somit die Transparenz steigert.
Auch der Grundsatz der Vorherigkeit ist Ausfluss des Etatrechts, weil hierüber gewährleistet wird,
dass die Verwaltung nur auf Basis einer vorher von der Volksvertretung (mittels des Haushaltsplans) erteilten Ermächtigung handelt.
Vom Begriff des Etatrechts ist der Begriff des
Haushaltsrechts abzugrenzen. Beim Haushaltsrecht handelt es sich um die Summe aller
Rechtsvorschriften, die die
Haushaltswirtschaft von öffentlichen Gebietskörperschaften regeln.
Siehe auch:
- Linksammlung zu Bundeshaushalten (Deutschland, Österreich, Schweiz)
- Linksammlung zu Landeshaushalten (Deutschland)
- Linksammlung zu Kommunalhaushalten (Deutschland)
- Linksammlung zu weiteren Haushalten (u.a. EU, USA, Vereinigtes Königreich)
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